N
° 1097
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
ONZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 23 septembre 1998.
RAPPORT
FAIT
RAPPORT N°1097 FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS
CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA
RÉPUBLIQUE (1) SUR LES PROPOSITIONS DE LOI :
1. (n° 88) DE M. JEAN-PIERRE MICHEL ET PLUSIEURS DE SES COLLÈGUES, visant
à créer un contrat d’union civile et sociale ;
2. (n° 94) DE M. JEAN-MARC AYRAULT ET PLUSIEURS DE SES COLLÈGUES, relative
au contrat d’union sociale ;
3. (n° 249) DE M. GEORGES HAGE ET PLUSIEURS DE SES COLLÈGUES, relative
aux droits des couples non mariés,
PAR
M. JEAN-PIERRE MICHEL,
Député.
——
(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.
Droit civil.
La commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République est composée de :
Mme Catherine Tasca, présidente ; MM. Jean-Louis Borloo, Gérard Gouzes, Mme Christine Lazerges, vice-présidents ; MM. Richard Cazenave, André Gerin, Arnaud Montebourg, secrétaires ; M. Pierre Albertini, Mme Nicole Ameline, MM. Léo Andy, Dominique Baudis, Léon Bertrand, Patrick Braouezec, Mme Frédérique Bredin, MM. Jacques Brunhes, Michel Buillard, Dominique Bussereau, Christophe Caresche, Patrice Carvalho, Mme Nicole Catala, MM. Olivier de Chazeaux, Pascal Clément, Jean Codognès, François Colcombet, Michel Crépeau, François Cuillandre, Henri Cuq, Jacky Darne, Camille Darsières, Bernard Derosier, Marc Dolez, Renaud Donnedieu de Vabres, René Dosière, Julien Dray, Renaud Dutreil, Mme Nicole Feidt, MM. Jacques Floch, Raymond Forni, Pierre Frogier, Claude Goasguen, Louis Guédon, Guy Hascoët, Philippe Houillon, Michel Hunault, Henry Jean-Baptiste, Jérôme Lambert, Mme Claudine Ledoux, MM. Jean-Antoine Léonetti, Bruno Le Roux, Mme Raymonde Le Texier, MM. Jacques Limouzy, Thierry Mariani, Louis Mermaz, Jean-Pierre Michel, Ernest Moutoussamy, Henri Nallet, Mme Véronique Neiertz, MM. Robert Pandraud, Christian Paul, Vincent Peillon, Dominique Perben, Henri Plagnol, Didier Quentin, Bernard Roman, Gilbert Roseau, José Rossi, Frantz Taittinger, André Thien Ah Koon, Jean Tiberi, Alain Tourret, André Vallini, Alain Vidalies, Jean-Luc Warsmann.I. —
LES UNIONS DE FAIT SONT DÉJÀ PARTIELLEMENT PRISES EN COMPTE PAR LE DROIT MAIS SANS VISION GLOBALEA.
La prise en compte des nouvelles formes de conjugalité est déjà amorcée1.
Près d’un couple sur six n’est pas uni par les liens du mariage2.
La multiplication des unions de fait a entraîné des effets de droit éparsB.
Les rapports Hauser et Théry proposent une amélioration des droits des couples non mariés sans leur accorder le bénéfice d’une situation de droit réglée globalement et a priori par la loi1.
Le " rapport Hauser " et le pacte d’intérêt commun2.
Le " rapport Théry " et la possession d’état de concubinsII. —
LE PACTE CIVIL DE SOLIDARITE OFFRE UN CADRE JURIDIQUE NOUVEAU À TOUS LES COUPLES NON MARIÉSA.
Une initiative d’origine parlementaire qui permettra à tous les couples non mariés d’accéder à un statut légal1.
Le dépôt, en 1992, d’une proposition de loi tendant à créer un contrat d’union civile ouvre la voie a un statut des couples non mariés2.
La discussion, en 1998, d’un texte donnant un statut aux couples non mariésLes propositions nos 88 et 94 donnent aux couples non mariés un statut légala)
b)
La proposition de loi n° 249 confère aux unions de fait des conséquences juridiques nouvellesc)
Les travaux préparatoires à l’examen par la commission des Lois du pacte civil de solidaritéB.
Le texte adopté par la commission des Lois offre une sécurité juridique aux couples qui ne veulent pas ou ne peuvent pas se marier1. Un cadre juridique nouveau ouvert à tous les couples non mariés
2.
Une déclaration publique de mener ensemble sa vie3.
Un statut global générateur d’obligations et de droits
TITRE PREMIER — DISPOSITIONS MODIFIANT LE CODE CIVIL
Article premier (art. 515-1 à 515-8 du code civil) : Insertion des articles relatifs au pacte civil de solidarité dans le livre premier du code civil
Article 2 (art. 515-1 du code civil) : Définition du pacte civil de solidarité
Article 3 (art. 515-2 du code civil) : Empêchements à la conclusion d’un pacte civil de solidarité
Article 4 (art. 515-3 du code civil) : Réception, inscription et conservation du pacte civil de solidarité
Article 5 (art. 515-4 du code civil) : Obligations résultant du pacte civil de solidarité
Articles 6 et 7 (art. 515-5 et 515-6 du code civil) : Régime des biens acquis postérieurement à la conclusion d’un pacte civil de solidarité
Articles 8 et 9 (art. 515-7 et 515-8 du code civil) : Dissolution du pacte civil de solidarité
TITRE II — DISPOSITIONS MODIFIANT LE CODE GÉNÉRAL DES IMPÔTS 50
Article 10 (art. 6 du code général des impôts) : Imposition commune au titre de l’impôt sur le revenu
Article 11 : Application générale des règles liées à l’imposition commune en matière d’impôts directs
Article 12 (art. 777 du code général des impôts) : Tarif des droits sur les successions et donations
Article 13 (art. 779 du code général des impôts) : Abattement en matière de droits sur les successions et donations
Article 14 (art. 885 A, 885 W et 1723 ter-00B du code général des impôts) : Imposition commune au titre de l’impôt de solidarité sur la fortune
TITRE III — DISPOSITIONS MODIFIANT LE CODE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
Article 15 (art. L. 161-14 du code de la sécurité sociale) : Droits dérivés en matière d’assurance-maladie
TITRE IV — DISPOSITIONS DIVERSES
Article 16 (art. L. 223-7, L. 226-1 et L. 784-1 du code du travail) : Droits à congés
Article 17 : Prise en compte du pacte civil de solidarité pour l’attribution d’un titre de séjour
Article 18 : Prise en compte du pacte civil de solidarité dans l’examen d’une demande de naturalisation
Article 19 (art. 60 du titre II, art. 54 du titre III et art. 38 du titre IV du statut général des fonctionnaires de l’Etat et des collectivités territoriales) : Priorité de mutation des fonctionnaires
Article 20 (art. 14 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989) : Continuation du contrat de location 78
Article 21 (art. 15 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989) : Droit de reprise du bailleur
Article 22 : Décret d’application
Article 23 : Compensation des pertes éventuelles de recettes
Titre
TEXTE ADOPTÉ PAR LA COMMISSION
amendements non ADOPTÉs PAR LA COMMISSION 111
ANNEXE : Situation juridique
des couples non mariés dans les pays de l’Union
européenne, au Canada et aux Etats-Unis 117
MESDAMES, MESSIEURS,
Longtemps a prévalu l’adage attribué à Napoléon, selon lequel " les concubins ignorent la loi, la loi ignore les concubins ". Aujourd’hui les concubins souhaitent que la vie hors mariage ne soit plus hors la loi, car vivre à deux sans être mariés n’est plus une situation marginale mais un phénomène social de grande ampleur, durablement inscrit dans l’évolution des mœurs. Les enquêtes sociales montrent que, désormais, neuf fois sur dix la vie à deux commence par un concubinage, débouchant souvent sur un mariage mais pas systématiquement. Qu’on le déplore ou non, plus de deux millions de couples, appartenant à tous les milieux sociaux, ont ainsi fait le choix de construire leur projet commun de vie en dehors des liens du mariage, auxquels s’ajoutent des personnes qui n’ont pas accès à cette institution.
Il n’est donc plus possible de méconnaître ce nouveau type d’union et de renvoyer les intéressés – qui, de toute façon, ne se marieront pas – à des constructions empiriques. Il est plus que temps d’accorder à ces couples un statut protecteur favorisant la stabilité des unions et, finalement, la paix sociale, afin que cette situation de fait ne soit plus seulement tolérée mais reconnue par le droit. Il appartient aussi au législateur de prendre ses responsabilités en n’abandonnant pas à la seule jurisprudence le soin d’interpréter le silence de la loi face aux évolutions de la société et aux nouvelles formes de solidarité.
Le concubinage s’est déjà imposé au législateur qui en a tiré des conséquences juridiques dans certains domaines, y compris, mais dans une moindre mesure, pour les couples homosexuels. Ce sont pourtant ces derniers qui ont attiré l’attention sur la précarité d’une vie commune hors statut légal, pendant et après celle-ci. Les " années sida " et leur douloureux cortège de décès ont, en particulier, mis en évidence la vulnérabilité du compagnon survivant, privé de droits élémentaires alors qu’il partageait, parfois depuis longtemps, la vie du disparu : la famille de celui-ci peut l’écarter des choix thérapeutiques ou de l’organisation des obsèques, le bailleur récupère sans ménagement son logement, le fisc le considère comme un parfait étranger en lui appliquant des droits de succession spoliateurs.
Mais, si le pacte civil de solidarité trouve ses origines dans les revendications de la communauté homosexuelle, il a cependant une portée universelle. Conformément à la tradition républicaine, fondée sur la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen, qui refuse d’appréhender l’individu à travers une communauté et garantit l’égalité des droits ainsi que le respect de la vie privée, il est exclu de construire un statut propre aux concubins homosexuels comme d’autres pays ont pu le faire (). Le PACS est donc ouvert à tous les couples non mariés et intéresse, au premier chef, les concubins hétérosexuels, même s’ils n’ont pas jusqu’à présent articulé de revendications collectives en tant que couples, leur combat s’étant focalisé, avec succès, sur les droits des enfants issus de leurs unions. Nombreux pourtant sont ces couples qui, pour des raisons idéologiques ou plus souvent par une sorte de paresse de la vie, ne se sont pas mariés mais dont la stabilité est comparable à celle des couples unis par les liens du mariage et qui, à l’occasion d’un projet immobilier ou l’âge venant, souhaiteraient pouvoir donner un cadre juridique à leur union. Le pacte civil de solidarité leur permettra de trouver une réponse simple à leurs inquiétudes et de récentes enquêtes d’opinions montrent d’ailleurs leur intérêt pour cette formule juridique. Le PACS rassure aussi les parents, de plus en plus nombreux, dont les enfants vivent en couple mais, contrairement à eux, sans être mariés et sans intention de s’épouser.
Au-delà la vie de couple, le pacte civil de solidarité sera ouvert à
toutes les personnes qui ont un projet commun de vie, quel qu’il soit. Dans une
société où les solidarités traditionnelles se sont effacées laissant parfois les
individus dans une grande solitude, le PACS permettra à deux
personnes souhaitant s’entraider de contractualiser leur solidarité. Ce statut de
partenariat pourra, par exemple, intéresser une personne âgée et une plus jeune, une
personne handicapée et un voisin valide, deux veuves ou encore deux agriculteurs. Seuls
les parents les plus proches ne pourront pas conclure de pacte en raison de
l’étroitesse de leurs liens familiaux qui leur assure d’ailleurs, le plus
souvent, des droits supérieurs à ceux qu’ouvrira
le PACS.
Aujourd’hui, tous ces projets communs de vie, qui dans les zones urbaines et chez les plus jeunes peuvent même être le mode dominant de vie à deux, n’ont pas de cadre juridique global et unifié : avec le pacte civil de solidarité, tous ces couples, sans que soit prise en considération l’existence ou la nature de relations sexuelles dont l’Etat n’a pas à connaître, vont désormais bénéficier d’un cadre légal qui leur conférera un statut et une dignité. Cette reconnaissance sociale est particulièrement attendue par les personnes qui, comme c’est encore le cas en dehors des grandes villes, doivent cacher leur homosexualité et souhaitent pouvoir sortir du mensonge, de l’ostracisme et de l’isolement pour vivre sans honte ni fracas et dans l’acceptation de soi. Les mentalités ont d’ailleurs beaucoup évolué en quelques décennies : en 1975, d’après un sondage de la Sofres, seulement 24 % des personnes interrogées considéraient l’homosexualité comme " une manière acceptable de vivre sa sexualité ", contre 67 % en 1996 selon un sondage de l’I.F.O.P. D’une façon générale, les études d’opinion confirment la plus grande tolérance des jeunes générations et des populations urbaines. Cette évolution des mentalités se traduit d’ailleurs par un recul constant des dispositions législatives discriminatoires. Le code pénal napoléonien ne réprimait pas les relations homosexuelles entre adultes consentants, mais fixait à dix-huit ans l’âge de la majorité sexuelle contre quinze ans pour les relations hétérosexuelles : ce n’est qu’en 1982, que l’article réprimant les relations homosexuelles entre mineurs a été supprimé et que la majorité sexuelle a été fixée à quinze ans pour tout le monde.
Le PACS se distinguera de l’union libre comme du mariage : ce sera en quelque sorte un " tiers état ", sans doute précédé d’une union libre et peut-être suivi d’un mariage. Selon la forme d’union choisie, les droits et devoirs iront crescendo en fonction du degré d’engagement : pas de formalisation, peu de contraintes et quelques droits pour le concubinage, dont la définition devrait toutefois s’élargir à tous les couples ; une déclaration de vie commune et un statut légal comportant des droits et devoirs renforcés pour les personnes liées par un pacte civil de solidarité ; une célébration par l’officier d’état civil et des droits et devoirs supérieurs pour les conjoints.
L’argument selon lequel le PACS concurrencerait le mariage n’est donc pas recevable. Rien ne vaudra le statut de conjoints pour ceux qui recherchent un maximum de sécurité juridique, si ce n’est de stabilité, avec en contrepartie des contraintes plus lourdes pendant l’union et même lorsqu’elle est rompue. En effet, un mariage sur trois se termine désormais par un divorce, voire un mariage sur deux en région parisienne, et il y a deux mariages célébrés pour un divorce prononcé.
Les unions de fait sont déjà prises en compte par le droit mais sans vision globale (I). Le pacte civil de solidarité donne un statut à tous les couples non mariés qui souhaitent y adhérer (II).
I. — LES unions de fait sont dÉjÀ partiellement prises en compte par le droit mais sans vision globale
Le phénomène de l’union libre est déjà appréhendé, même si ce n’est que partiellement, par la loi et la jurisprudence (A). Deux rapports commandés par le précédent et l’actuelle garde des sceaux ont contribué à enrichir la réflexion sur la situation des couples non mariés mais sans aller jusqu’à proposer de leur accorder un statut (B).
A. La prise en compte des nouvelles formes de conjugalitÉ est dÉjÀ amorcÉe
Au coup par coup, les couples non mariés se sont vus reconnaître certains droits, en particulier dans les domaines touchant à la vie quotidienne. Mais, résultant tantôt de la jurisprudence tantôt de la loi, ces droits n’entrent pas dans une vision d’ensemble des problèmes juridiques rencontrés par les concubins, restent lacunaires et sont le plus souvent réduits par une vision maritale de la vie de couple. D’où de sensibles distorsions de traitement, aux dépens des concubins homosexuels et des personnes ne fondant par leur projet commun de vie sur des relations sexuelles.
1. Près d’un couple sur six n’est pas uni par les liens du mariage
Le choix de vivre à deux hors mariage, qui échappe actuellement à toute qualification légale, est pourtant de plus en plus banal puisque, aujourd’hui, 15 % des personnes en couples ne sont pas mariées. En 1994, sur 29,4 millions de personnes vivant en couple, 4,2 millions n’étaient pas mariées, soit un couple sur six. Entre 20 et 49 ans, 19,7% des hommes et 18 % des femmes vivent en union libre et ont en moyenne 1,5 enfant. Plus d’un enfant sur trois naît de parents non mariés et plus de la moitié des premiers enfants naissent hors mariage.
Le nombre de couples homosexuels est plus difficile à connaître, compte tenu de la clandestinité à laquelle sont encore contraints nombre d’entre eux. Dans la dernière étude menée en France en 1992 (cf. Documentation française, rapports officiels, Les comportements sexuels en France), 4,1 % des hommes et 2,6 % des femmes déclaraient avoir eu au moins un partenaire de même sexe. Dans le monde occidental, on estime entre 5 % et 10 % le nombre d’hommes et de femmes ayant des pratiques sexuelles ou une attirance pour les personnes de même sexe qu’eux. Quel que soit le chiffre exact, cela signifie que, en France, plusieurs centaines de milliers de personnes ont des relations homosexuelles et que certains couples sont composés de deux femmes ou de deux hommes.
A ces " couples sexués ", s’ajoutent les personnes qui vivent à deux sans commerce sexuel mais en se sentant solidaires l’une de l’autre et sont unies par ce sentiment qui pousse les hommes à s’accorder une aide mutuelle.
2. La multiplication des unions de fait a entraîné des effets de droit épars
Aujourd’hui, aucun lien juridique n’existe entre les concubins, qui ne sont tenus à aucune obligation l’un envers l’autre et peuvent mettre fin à tout moment et sans formalité à leur vie commune. Cependant, la multiplication de ces unions de fait a entraîné des effets de droit, en particulier dans le domaine social (assurance maladie-maternité, prestations familiales), du logement (droit au bail) et de la fiscalité où il est fait référence à la vie maritale et au concubinage notoire. Le code civil prend également en compte le concubinage mais sous l’angle du droit de la famille (action en recherche de paternité, art. 340-4 ; autorité parentale conjointe, art. 372 ; conjoint divorcé vivant en état de concubinage notoire, art. 283 et 285-1).
La preuve du concubinage n’est pas préconstituée et peut être apportée par tous moyens (quittances, témoignages, attestations,...). Si le maire ne veut pas établir de certificats de concubinage, sans valeur juridique, les intéressés peuvent se tourner vers le tribunal d’instance pour obtenir un certificat de notoriété. Depuis la loi du 8 janvier 1993, la communauté de vie, entre le père et la mère au moment de la reconnaissance de leur enfant, est justifiée par un acte établi par le juge aux affaires familiales.
La jurisprudence a également contribué, au fil des contentieux, à construire un cadre juridique aux unions hors mariage, fondé sur la démonstration d’une communauté de vie dont les deux composantes sont une cohabitation ayant duré suffisamment longtemps et des relations affectives et sexuelles. Une concubine peut obtenir réparation du préjudice résultant pour elle de la mort de son concubin (Ch. mixte, 27 février 1970) ou d’une rupture fautive (Civ. 1re, 15 mai 1990, faute dans les circonstances de la rupture d’un concubinage adultérin, la femme étant enceinte).
Les " avantages " dont bénéficient les concubins restent donc modestes, d’autant plus que, depuis 1996, le premier enfant à charge d’un contribuable célibataire ou divorcé ne vivant pas seul n’ouvre plus droit qu’à une demi-part de quotient familial, au lieu d’une part entière : la situation fiscale des concubins a donc été alignée sur celle des contribuables mariés soumis à imposition commune. C’est loin d’être le cas en matière de successions : le concubin survivant reste un étranger avec un taux d’imposition de 60 % tandis que l’époux survivant bénéficie d’un abattement de 350.000 francs et d’un barème fiscal très progressif allant de 5 à 40 % (pour la part taxable supérieure à 11.200.000 francs ...).
En outre, seuls les couples constitués d’une femme et d’un homme sont considérés comme concubins, compte tenu de la jurisprudence de la Cour de cassation. Dans deux arrêts du 11 juillet 1989, confirmé par un arrêt du 17 décembre 1997, la chambre sociale a refusé de reconnaître les concubins homosexuels comme de " vrais " concubins, alors même que la ressemblance entre les deux sortes de couples est évidente. Faute de signal législatif contraire, la Cour analyse le concubinage comme " une relation stable et continue ayant l’apparence du mariage, donc entre un homme et une femme ". Seul le tribunal de grande instance de Belfort, dans un jugement du 25 juillet 1995, a pris en compte un couple composé de deux personnes du même sexe en reconnaissant un droit à réparation du dommage causé à la survivante par le décès accidentel de sa compagne.
Si un concubin homosexuel, à condition de vivre depuis au moins un an avec l’assuré social, peut bénéficier de la qualité d’ayant droit pour l’ouverture du droit aux prestations en nature de l’assurance maladie, c’est parce que le législateur l’a rendu expressément possible par une disposition de la loi du 27 janvier 1993 portant diverses mesures d’ordre social. Il a en revanche échoué à faire bénéficier, dans la même loi, le concubin homosexuel d’un droit au bail, le Conseil constitutionnel ayant jugé cette disposition " dépourvue de lien avec le texte soumis à la délibération des assemblées ".
En combattant toute discrimination motivée par la tendance sexuelle d’un individu, les concubins homosexuels ont déclenché un processus qui bénéficiera à des millions de couples hétérosexuels encore négligés par le droit. Il y a lieu, cependant, d’observer que le traité d’Amsterdam, signé le 2 octobre 1997, a prévu d’ajouter au traité instituant la Communauté européenne un article 6 A qui, après l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam, permettra au Conseil de prendre, dans certaines conditions (vote à l’unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen), les mesures nécessaires à l’élimination de toute forme de discrimination fondée sur l’orientation sexuelle.
B. Les rapports Hauser et ThÉry proposent une amÉlioration des droits des couples non mariés sans leur accorder le bénéfice d’une situation de droit réglée globalement et à priori par la loi
Deux rapports, demandés par deux gouvernements successifs, ont enrichi le débat en 1998. L’élargissement de leur sujet témoigne d’ailleurs d’une prise de conscience de la profondeur des phénomènes en cause.
Le " rapport Hauser ", demandé par M. Jacques Toubon, portait seulement sur les conséquences financières de la séparation des couples (1), alors que Mme Irène Théry a reçu de Mmes Elizabeth Guigou et Martine Aubry mission de présenter sa réflexion sur les évolutions de la famille et les conséquences à en tirer pour la politique familiale dans son ensemble (2).
Présidé par M. Jean Hauser, professeur de droit privé et histoire des institutions à l’université de Bordeaux I, le comité de réflexion sur les conséquences financières de la séparation des couples comprenait des universitaires, ainsi que des magistrats, des représentants de la Chancellerie et un avocat. La partie de ses travaux sur les couples non mariés a débouché sur la notion de pacte d’intérêt commun (P.I.C.). Les propositions en ce domaine ont été remises en avril 1998 au directeur des affaires civiles et du Sceau.
La démarche retenue a consisté à traiter une gamme très étendue de situations, ce qui conduisait nécessairement à proposer une solution juridique commune de portée modeste : le P.I.C. serait un acte purement privé, dont l’Etat se bornerait à encadrer le régime juridique. Pourtant, certaines des conséquences de ce régime seraient paradoxalement de portée étendue.
S’appuyant sur l’extrême diversité des situations de communauté de vie, le groupe a estimé " injuste de ne retenir que les couples à connotation sexuelle présumée ". Il a donc décidé de " travailler sur un modèle simple mais totalement autonome, qui repose uniquement sur le fait de la communauté de vie et de la mise en commun d’un certain nombre de moyens ou de biens ". C’est pourquoi le P.I.C. vise, non les couples, mais les " paires ", comme par exemple des frères ou sœurs vivant ensemble. Peu importe que les intéressés partagent le même lit : le critère est qu’ils vivent sous le même toit. On pourrait d’ailleurs se demander pourquoi réserver le P.I.C. à deux personnes : pourquoi pas davantage, du moment qu’elles vivent ensemble ?
Ce choix initial conditionne la nature même du pacte d’intérêt commun, dont l’intitulé exprime clairement le caractère utilitariste. Le contrat suppose communauté de vie et mise en commun de certains biens. Comme l’indique le rapport, le P.I.C. " représente le minimum requis pour pouvoir passer convention entraînant les droits que le législateur voudra bien accorder ". L’idée est de combler un vide en se situant aux confins du droit des sociétés, mais en aucun cas de légiférer sur la famille ou les personnes. Le P.I.C. serait un acte sous seing privé, avec les inconvénients tenant à ce qu’aucune disposition ne régit son opposabilité aux tiers.
Cette coquille juridique, destinée à abriter toutes sortes de communautés de vie, ne pouvait qu’être très ouverte :
— le contenu des pactes est largement laissé à l’appréciation des parties, le projet renvoyant à la liberté des conventions et à la pratique, en particulier notariale ;
— la loi n’a pas pour objet d’élaborer un statut complet : " les solutions dégagées par la jurisprudence resteront utiles et nécessaires ", le rapport faisant probablement référence aux décisions sur le concubinage et la notion de vie maritale ;
— le P.I.C. est conçu comme " le premier étage nécessaire " d’un édifice législatif appelé à prendre progressivement de la hauteur, pour traiter des conséquences civiles, sociales ou fiscales.
Même si, aux yeux du législateur, il peut paraître plus confortable de légiférer " peu à peu ", en se donnant le temps de la réflexion, cette méthode fait bon marché de la sécurité des situations juridiques. Un droit en élaboration permanente ne permettrait pas aux intéressés d’exercer leurs choix dans des conditions rationnelles. Le rapporteur estime, au contraire, qu’un dispositif global, quelles qu’en soient les imperfections, doit être proposé.
Sur un plan plus général, il est permis de se demander si le groupe de travail n’a pas sous-estimé l’attente née des insuffisances de la législation actuelle. Il estimait que travailler, non sur les couples, mais sur les personnes vivant en commun, présentait " l’avantage (ou l’inconvénient) d’éliminer en partie la charge idéologique de la question ". Elargir le champ du dispositif risque de le rendre ambigu sans désamorcer la charge émotionnelle d’un sujet qui concerne pour le moins les quelque 4,5 millions de personnes vivant en concubinage. Comme le fait valoir Mme Irène Théry, pour dépassionner le débat, il faut surtout le maintenir sur le plan du droit.
La participation à un pacte d’intérêt commun traduirait une communauté d’intérêts et ferait présumer une communauté de vie impliquant l’accession à des droits en matière fiscale, civile et sociale. Sur ce dernier aspect, le rapport Hauser va loin.
Il est assez prudent sur le statut fiscal. Afin d’éviter que l’entrée dans le P.I.C. ne soit spéculative, il propose que le bénéfice des mesures fiscales soit ouvert après une ou deux années. Il exprime le souci d’" innover afin de ne suggérer aucun rapprochement avec le mariage ". Ses propositions portent principalement sur l’impôt sur le revenu (imposition commune avec transposition du " quotient conjugal ") et les droits de mutation à titre gratuit (instauration d’un abattement nouveau, de 150.000 F, plutôt que d’un tarif particulier).
En matière civile, le P.I.C. serait un moyen de preuve du concubinage, dans le cadre de divers régimes : preuve de paternité naturelle, adoption, autorité parentale conjointe, tutelle des majeurs, partage d’indivision, ou maintien du contrat de location en cas d’abandon du domicile. Il aurait donc pour effet de conforter le " statut " du concubinage, sans extension de droits.
Contrastant avec ces propositions mesurées, les droits sociaux attachés au P.I.C. seraient très étendus : les droits dérivés des signatures seraient purement et simplement alignés sur ceux du conjoint, que ce soit en matière d’assurance maladie-maternité-invalidité-décès, de retraite (pension de retraite, pension de réversion, assurance veuvage) et d’accidents du travail. Il est vrai que ces " diverses dispositions sont soumises à conditions de ressources, ce qui en réserve le bénéfice aux personnes qui se trouvent de fait dans une dépendance économique à l’égard de l’ayant-droit ".
On voit par là combien, en dépit du choix d’une technique juridique minimaliste, les notions de vie commune et de dépendance économique attachées au P.I.C. impliquent des effets non négligeables. Le principal inconvénient de cette formule est le flou inévitable né du choix de légiférer pour toutes les communautés de vie : en gagnant en extension, le P.I.C. perd en cohérence.
2. Le " rapport Théry " et la possession d’état de concubins
Saisie en février dernier, la sociologue a animé les travaux d’une commission d’une vingtaine de membres. Elle a remis en juin son rapport, publié sous le titre " Couple, filiation et parenté aujourd’hui – Le droit face aux mutations de la famille et de la vie privée ". C’est une source irremplaçable d’informations et de propositions. Son objet est notablement plus large que celui des présentes propositions de loi.
Quelques notations méritent d’être retenues des développements relatifs à l’évolution à long terme de la famille. Mme Théry insiste d’abord sur la " redéfinition du lien de conjugalité comme fondamentalement plus individuel, plus privé, plus contractuel et pourtant, plus précaire ". " Le mariage a cessé d’être une obligation sociale, pour devenir un choix relevant de la conscience personnelle ".
" Quant à la cohabitation adulte, elle trouve sa légitimité dans la valorisation d’un pacte privé dont les enjeux sont moins différents qu’on ne le pense du pacte matrimonial contemporain. Cependant, le concubinage demeure fragilisé de n’être pas encore véritablement reconnu comme une forme d’union spécifique impliquant des effets de droit ".
Elle fait observer que la famille nucléaire "est aujourd’hui plus homogène, plus standardisée qu’autrefois ", et que les familles naturelles et légitimes " apparaissent sociologiquement plus semblables que différentes ". Pourtant, elle constate " entre le droit civil, le droit social et le droit fiscal, un certain nombre d’incohérences ". Il s’agit de les réduire, et de mettre en accord le droit avec les évolutions de la société.
- Abordant les réformes à apporter au droit, elle considère qu’il importe de " respecter aussi bien la nature propre du mariage (engagement institué, liant le couple à la filiation par la présomption de paternité) que celle du concubinage (pacte privé d’un couple, n’impliquant en tant que tel aucun lien à la filiation) ". Votre rapporteur se reconnaît pleinement dans cette approche.
Quant au contenu du concubinage, envisagé comme la vie commune d’un couple non marié, Mme Irène Théry procède à quelques rappels utiles sur la tendance actuelle du droit. La vie commune combine communauté de toit et communauté de lit. Or, " la communauté de lit est abordée de façon souvent implicite, mais non moins réelle. En effet, le droit n’accorde que très peu d’effets juridiques à la cohabitation sous un même toit lorsqu’elle ne recouvre pas de relations sexuelles socialement admises ". " L’interdit de l’inceste, ainsi, s’impose aussi à la perception du concubinage ". Ce qui importe n’est pas la réalité de relations sexuelles, mais leur " licéité reconnue socialement ". A l’inverse de ce que préconisait le rapport Hauser, les présentes propositions de loi sont conformes à cette démarche, qui paraît bien acceptée par nos concitoyens.
- Avant de proposer une solution au vieux débat juridique sur un statut du concubinage, Mme Irène Théry écarte deux voies qu’elle considère comme des impasses, du fait des indéniables difficultés auxquelles se heurte le législateur. La question est de savoir si ces difficultés sont véritablement dirimantes.
Première impasse selon elle : un contrat inscrit dans le droit des personnes. D’abord, comment définir les personnes autorisées à contracter ? La situation des concubins est difficile à vérifier, et si le contrat ne leur est pas réservé, " le couple est noyé dans un ensemble flou où se mêlent les types de liens humains les plus divers ". Ensuite, quels doivent être les engagements réciproques ? Le concubinage, engagement privé, risque d’être dénaturé par une obligation de solidarité peu compatible avec la notion d’union libre. D’ailleurs, plus le contrat est complet, plus il est proche du mariage ; enregistré devant un officier d’état civil et produisant les mêmes effets, il devient un " mariage bis ".
Deuxième impasse : un contrat inscrit dans le droit des biens. Ce choix – qui est celui du P.I.C. – ne comporte " aucune forme de reconnaissance juridique du couple de fait, et a fortiori du couple homosexuel. Au risque d’entraîner une forte déception. " L’organisation des liens par un pacte sous seing privé, " excellente solution en soi ", laisse entière la question de la reconnaissance sociale du concubinage et a l’inconvénient de " faire procéder le droit des personnes du droit des biens. " En outre, accorder par un simple pacte financier ouvert à tous des droits traditionnellement issus de liens personnels porte en germe une confusion symbolique et une injustice sociale (au détriment des non-signataires).
- Le rapport Théry propose une autre méthode : appréhender le concubinage comme une situation de fait susceptible de produire des effets de droit, par la très ancienne technique juridique de la possession d’état. Le code civil (article 311-1) en fait usage en matière de filiation naturelle : le rapport de filiation est présumé par une réunion suffisante de faits, dont l’article 311-2 énonce les principaux. Par analogie, il est préconisé d’inscrire dans le code civil, à une place à déterminer, les dispositions suivantes : " Le concubinage se constate par la possession d’état de couple naturel, que les concubins soient ou non de sexe différent. " Le terme de " concubinage ", qui apparaît déjà dans le code civil, serait partout substitué au vocable de " vie maritale ", restrictivement interprété par la jurisprudence. " Mais une telle démarche suppose tout d’abord un choix de société, qui doit être assumé comme tel, avec clarté : celui de mettre fin à la discrimination dont sont victimes aujourd’hui les concubins homosexuels. Ce choix serait à l’honneur de notre pays. Il est un préalable de la démarche proposée. "
- Cette méthode aurait d’abord des effets automatiques :
— l’extension à tous les concubins, homosexuels ou non, des droits reconnus restrictivement par la loi et la jurisprudence (transfert de bail, droits dérivés à l’assurance maladie sans délai d’un an, droit à congé, etc.) ;
— la perte par les concubins homosexuels de certains avantages fiscaux et sociaux liés à leur situation fictive d’isolement (droit à l’allocation de parent isolé, ou demi-part supplémentaire du quotient familial pour la première personne à charge).
- Mme Irène Théry souhaite aller plus loin, pour des raisons de justice :
— créer de nouveaux droits sociaux, en accordant au concubin les droits dérivés en matière d’assurances sociales (invalidité, vieillesse, veuvage, accidents du travail), à condition de justifier d’une communauté de vie d’au moins deux à trois ans ;
— améliorer le régime des biens en prévoyant une présomption d’indivision sur les biens meubles acquis durant la vie commune ;
— accorder des droits non patrimoniaux : préciser les textes sur les droits des " proches " des patients, accorder au concubin survivant la décision quant à l’organisation des funérailles ;
— plus fondamentalement, étendre l’exercice de la volonté en matière de donations et successions. Sans faire du concubin un héritier en l’absence d’expression de la volonté, le rapport propose de lui accorder, après deux ou trois ans de vie commune, les mêmes abattements (330.000 F) et la même imposition par tranches (de 5 % à 40 %) que celle du conjoint survivant. " Beaucoup de concubins ont une vie commune très longue, et s’ils souhaitent vivre comme des concubins, ils souhaitent mourir comme des mariés. ".
En revanche, le rapport Théry préconise le maintien d’une imposition séparée des revenus des concubins, " qui demeurent deux personnes certes liées, mais indépendantes (pas de solidarité pour dettes, pas d’engagement social). " Cette option est quelque peu inattendue : l’imposition commune paraît une conséquence assez naturelle de la vie commune, qui se traduit généralement par la mise en commun des revenus.
Les propositions de Mme Irène Théry ont le mérite de la cohérence. Il faut cependant se demander si le dispositif de la possession d’état est un gage suffisant de sécurité juridique. Il n’établit après tout qu’une présomption de vie commune, dont les intéressés risquent d’avoir sans cesse à apporter la preuve. La conclusion d’un contrat reconnu par l’Etat assurerait un meilleur fondement au statut des concubins concernés. Pour autant, si cette reconnaissance ne donne pas lieu à un acte d’état civil et n’ouvre pas les mêmes droits qu’aux époux, Mme Irène Théry a admis, depuis la publication de son rapport, que l’on ne pouvait parler de " mariage bis ".
Plus généralement, plutôt que d’" impasse " à propos de la technique contractuelle, il serait plus juste de parler d’écueils à éviter. Une forme de contrat réglant le sort des biens mais centrée sur les relations entre les personnes, reconnue par l’Etat sans constituer un calque du mariage, peut être trouvée. Tel est le défi des présentes propositions de loi. Celles-ci bénéficient du travail de clarification et de décantation des rapports Hauser et Théry.
II. — Le pacte civil de solidarité offre un cadre juridique nouveau À tous les couples non mariÉs
Si l’Assemblée nationale est appelée aujourd’hui à légiférer sur le statut des couples non mariés, elle le doit à une volonté parlementaire qui a fini par emporter la conviction du Gouvernement (A). La commission des Lois a suivi la proposition de son rapporteur tendant à instituer un pacte civil de solidarité et à donner aux unions de fait un statut légal (B).
A. Une initiative d’origine parlementaire qui permettra À tous les couples non mariÉs d’accÉder À un statut lÉgal
Constatant le développement des unions de fait, certains parlementaires ont entendu tirer les conséquences de cette évolution. Six années se seront écoulées entre le dépôt de la première proposition de loi tendant à donner un statut aux unions de fait (1) et la discussion, en séance publique, de la proposition relative au pacte civil de solidarité (2). C’est à la fois beaucoup, si l’on considère que le concubinage n’a cessé de se développer depuis le début des années soixante-dix, et peu si l’on réfléchit aux bouleversements engendrés par cette évolution des mœurs en rupture avec une organisation traditionnelle de la société fondée exclusivement sur le mariage.
1. Le dépôt, en 1992, d’une proposition de loi tendant à créer un contrat d’union civile ouvre la voie a un statut des couples non mariés
A l’origine du pacte civil de solidarité se trouve le contrat d’union civile – dont l’idée première revient à MM. Jan-Paul Pouliquen et Gérard Bach-Ignasse – qui ouvre la voie à un statut des couples non mariés. Sous la neuvième législature, le 25 novembre 1992, la présidence de l’Assemblée nationale enregistre la première proposition de loi (n° 3066) tendant à créer un contrat d’union sociale (C.U.S.). Présentée par M. Jean-Yves Autexier et sept de ses collègues, dont votre rapporteur, elle n’est pas inscrite à l’ordre du jour. Toutefois, deux dispositions importantes figurant dans cette proposition sont votées par le Parlement : l’aménagement des règles d’affiliation à la sécurité sociale pour les concubins homosexuels (loi du 27 janvier 1993) et l’élargissement du droit au bail, finalement censuré par le Conseil constitutionnel pour des raisons de procédure.
Sous la dixième législature, trois propositions de loi tendant à améliorer le statut des couples non mariés sont enregistrées à l’Assemblée nationale :
– le 21 décembre 1993, une proposition (n° 880) présentée par votre rapporteur et MM. Jean-Pierre Chevènement et Georges Sarre, qui reprend les termes de celle déposée en 1992 ;
– le 23 janvier 1997, une proposition (n° 3315) présentée par M. Laurent Fabius et les membres du groupe socialiste relative au contrat d’union civile, qui adopte la même démarche juridique à quelques différences près ;
– le 20 février 1997, une proposition (n° 3367) présentée par M. Georges Hage et les membres du groupe communiste relative aux droits des couples non mariés, qui aligne les droits des concubins sur ceux des conjoints.
Emanant de députés appartenant alors à l’opposition, ces propositions ne sont pas discutées. Cependant, certaines communes commencent à délivrer des certificats de vie commune aux homosexuels et l’amélioration du statut des couples non mariés, même si les approches sont différentes, devient une préoccupation politique générale. En avril 1997, M. Jacques Toubon, alors garde des sceaux, fait part de son intention d’adapter le droit civil à l’évolution des mœurs et d’améliorer le statut des couples non mariés, notamment, par l’établissement d’un acte " offrant plus de rigueur et de sécurité que les documents dits certificats de concubinage " et par l’unification " dans des cas précis comme la transmission du bail, des règles applicables aux couples, eu égard aux intérêts sociaux en jeu ". C’est lui qui charge un groupe de réflexion, présidé par le professeur Hauser, d’une étude sur la question " des relations entre personnes vivant en commun en dehors de tout mariage ".
2. La discussion, en 1998, d’un texte donnant un statut aux couples non mariés
Après la dissolution de l’Assemblée nationale, le C.U.S. devient un thème de campagne électorale. La convention nationale du Parti socialiste de juin 1996, sur Les acteurs de la démocratie, a fait du combat pour " la reconnaissance de nouveaux droits liés à l’évolution de la société " une priorité. Dans la mesure où " 15 à 20 % de Français vivent en couple hors du mariage par choix ou par impossibilité " et que " hétérosexuels ou homosexuels, ils disposent de droits limités ou sont dans une situation de quasi non droit ", il est proposé " d’ouvrir à tous l’accès à un statut, le contrat d’union sociale, forme d’union universelle donnant un cadre juridique à tous ceux souhaitant unir leurs destins autour d’un projet commun de vie ". Il est précisé que le fondement du C.U.S. " est la solidarité des cocontractants et le soutien matériel et moral auquel ils s’obligent ".
Dès le début de l’actuelle législature, les trois propositions présentées sous la dixième législature sont à nouveau déposées : celles émanant des groupes socialiste et communiste ne comportent aucune modification (a) ; celle présentée par votre Rapporteur, dix-neuf députés du groupe Radical, citoyen et vert et un député socialiste est remaniée, comme l’indique la nouvelle dénomination de contrat d’union civile et sociale (b).
a) Les propositions nos 88 et 94 donnent aux couples non mariés un statut légal
A quelques différences près, la proposition n° 88 présentée par le groupe socialiste et la proposition n° 94 présentée par votre Rapporteur procèdent de la même logique. Elles créent un contrat d’union sociale constatant le lien unissant deux personnes, quel que soit leur sexe. Les ascendants et les descendants, ainsi que les frères et sœurs dans la proposition socialiste, ne peuvent pas conclure ce type de contrat ; il en est de même pour les personnes déjà mariées et, dans la proposition de votre rapporteur, déjà engagées dans un contrat d’union civile et sociale. Ce contrat, qui fait l’objet d’une déclaration conjointe devant un officier d’état civil, ne peut être rompu pendant six mois dans la proposition n° 88 et douze mois dans la proposition n° 94 ; il prend fin par la volonté ou le décès. Concernant le régime des biens la proposition n° 88 impose le régime de la communauté réduite aux acquêts et la présentation d’une convention notariée réglant la répartition des biens immobiliers en cas de rupture du contrat, tandis que la proposition socialiste prévoit une convention devant notaire pour organiser le régime des biens mais une simple convention écrite pour régler les conséquences de la rupture. En cas de désaccord, les deux propositions prévoient l’intervention du juge.
En contrepartie d’un devoir de soutien matériel et moral et d’une imposition commune sur les revenus, les contractants bénéficient des droits suivants : droit au bail, application des dispositions du code du travail relatives aux conjoints, bénéfice d’une pension de réversion, application des règles relatives aux donations, legs et successions dans les mêmes conditions que les époux. La proposition n° 88 prévoit, en outre, l’application des règles relatives au rapprochement des conjoints fonctionnaires et le bénéfice des mêmes droits que ceux accordés au conjoint étranger d’un Français en matière de séjour. La proposition n° 94 précise que les droits accordés en matière successorale, sociale, fiscale et de droit du travail sont ouverts au terme d’un délai de douze mois à compter de la conclusion du contrat.
b) La proposition de loi n° 249 confère aux unions de fait des conséquences juridiques nouvelles
La proposition n° 249, déposée le 30 septembre 1997 par le groupe communiste, aligne les droits des couples non mariés, y compris homosexuels, sur ceux des couples mariés. L’assimilation au conjoint vaut pour tous les contrats civils (notamment en matière d’assurance et de baux locatifs), pour les successions, la protection sociale, l’entrée et le séjour sur le territoire français, l’accès à la nationalité française ainsi que pour les droits ouverts par le code du travail, les statuts de la fonction publique et les conventions collectives.
La preuve de l’union peut résulter d’un certificat signé au service de l’état civil par les intéressés, d’un acte de vie en commun délivré par le tribunal d’instance ou le juge aux affaires familiales à l’occasion de la reconnaissance d’un enfant ou encore d’une déclaration d’imposition commune sur leurs revenus. Une personne ne peut être engagée dans plusieurs unions de fait produisant les droits énumérés précédemment.
Par ailleurs, la proposition procède à des modifications terminologiques touchant au droit de la famille. Elle substitue aux expressions contenant les qualificatifs " naturel " et " légitime " les expressions suivantes : filiation pendant le mariage, filiation hors mariage, enfant de parents mariés, enfants de parents non mariés.
c) Les travaux préparatoires à l’examen par la commission des Lois du pacte civil de solidarité
Préalablement à l’examen en commission du statut des couples non mariés, la Présidente de la commission des Lois a souhaité que les signataires des propositions nos 88 et 94 arrivent à une position commune de nature à faciliter les débats parlementaires. Mandatés à cette fin, MM. Patrick Bloche, membre de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, et Jean-Pierre Michel, membre de la commission des lois, ont rendu public, en juin dernier, un texte élaboré conjointement. Ils ont alors été désignés rapporteurs par leur commission respective.
De leurs travaux est donc né le pacte civil de solidarité, qui se substituerait au contrat d’union sociale et au contrat d’union civile et sociale. Cette nouvelle dénomination traduit plus exactement la nature de ce statut juridique nouveau portant droits et obligations pour les couples non mariés choisissant d’y adhérer : pacte car cet accord de volonté ne se résume pas à un contrat au sens du droit des obligations ; civil car il concerne à la fois les rapports privés et sociaux ; de solidarité car il organise les relations de deux personnes souhaitant s’entraider.
Le mois de septembre a été consacré à de nombreuses auditions qui ont conduit les rapporteurs à améliorer ce texte qui, ainsi modifié, a été examiné par votre commission, le 23 septembre dernier, et doit l’être par la commission des Affaires culturelles, saisie pour avis.
B. Le texte adopté par la commission des Lois offre une sécurité juridique aux couples qui ne veulent pas ou ne peuvent pas se marier
Si, un an après leur dépôt, les trois propositions de loi relatives aux unions de fait ont été soumises à l’examen de la commission des Lois, c’est grâce au soutien et à la détermination de sa présidente. Le texte finalement adopté par la commission des Lois, sur proposition de votre rapporteur et sans modification, reste proche dans ses fondements des propositions nos 88 et 94 relatives au contrat d’union civile et sociale et au contrat d’union sociale, mais tous les aspects qui auraient pu faire apparaître ce nouveau lien comme " un mariage bis " ou un " sous-mariage " ont été gommés. L’originalité de ce cadre juridique nouveau n’en est que plus évidente : le pacte civil de solidarité n’est pas enregistré par un officier d’état civil, ni même reçu à la mairie ; il ne produit pas la totalité des effets du mariage en termes de droits sociaux et fiscaux ; il est rompu sans intervention obligatoire du juge.
Il aurait été possible de se limiter à redéfinir le concubinage, en le découplant de l’imitation du mariage, pour étendre les droits existants à un plus grand nombre de bénéficiaires. Mais à cette approche toute juridique, il manque une dimension symbolique pour ceux qui veulent " déclarer au monde " leur intention de mener leur vie ensemble : le pacte civil de solidarité veut mettre fin à une logique d’exclusion en accordant aux couples non mariés une reconnaissance sociale. Il aura pour effet de créer un régime légal en transformant une situation de fait en situation de droit et ouvrira des droits plus importants, en contrepartie d’obligations plus étendues, que ceux résultant aujourd’hui de l’union libre, tout en distinguant ces droits et devoirs de ceux découlant du mariage qui conservent leur spécificité.
Ouvert à tous les couples désireux d’organiser leur vie commune (1), ce cadre juridique nouveau, qui s’accompagne d’un certain formalisme (2), crée des obligations et des droits (3).
1. Un cadre juridique nouveau ouvert à tous les couples non mariés
Le pacte civil de solidarité est susceptible d’intéresser toutes les personnes vivant en couple, qui ne peuvent pas ou ne veulent pas se marier mais qui, quel que soit leur sexe, ont un projet commun de vie (art. 2).
Le PACS n’a donc pour objet ni de concurrencer le mariage, ni d’accorder des droits particuliers aux couples homosexuels : c’est un statut global emportant des conséquences spécifiques pour les partenaires choisissant d’y adhérer. Il donne un cadre légal, avec ses avantages et ses contraintes, à des unions de fait de plus en plus nombreuses. S’agissant de dispositions qui concernent les personnes, elles sont insérées à la fin du livre premier du code civil, dans un titre XII spécifiquement consacré au pacte civil de solidarité (art. premier).
Le bénéfice de ce statut générateur d’obligations et de droits est exclusif de tout autre forme organisée de solidarité au sein d’un couple : il ne peut donc y avoir de pacte entre deux personnes dont l’une au moins est mariée ou déjà liée par un pacte (art. 3). Ne pourront également pas conclure de PACS, les parents et leurs enfants, les beaux-parents et leurs enfants par alliance, les frères et sœurs, les oncles et neveux pour des raisons tenant à l’étroitesse de leurs liens familiaux, qui leur vaut déjà de bénéficier de dispositions particulières leur faisant devoir ou leur permettant de s’entraider dans des conditions privilégiées (art. 3).
Les questions de filiation ne sont pas évoquées par le PACS, qui organise exclusivement les relations mutuelles entre deux personnes ayant fait le choix de conduire ensemble leur vie. Ce cadre juridique est totalement neutre quant au statut des enfants pouvant naître de parents liés par un pacte, les règles de filiation restant régies par les titres VII et VIII du livre premmier du code civil qui leur sont spécifiquement consacré. Autrement dit le PACS n’interfère en rien avec le droit de la famille et n’ouvre donc aucun droit nouveau quant aux possibilités d’adoption ou de procréation médicalement assistée. Néanmoins, le fait que leurs parents bénéficient d’une meilleure sécurité juridique ne peut être que bénéfique pour les enfants qui naissent ou sont élevés hors mariage.
La mise en conformité du droit de la famille avec la réalité sociale relève d’un tout autre débat et le Parlement devrait s’y intéresser dès l’année prochaine. En effet, constatant que la famille est, aujourd’hui, fondée sur le mariage, la filiation ou l’exercice de l’autorité parentale, la garde des sceaux a confié à une commission le soin de lui faire des propositions pour le mois de juillet 1999.
Les personnes ayant décidé de se lier par un pacte civil de solidarité doivent en faire la déclaration à la préfecture, sans solennité particulière (art. 4) : puisqu’il ne s’agit pas d’un acte d’état civil, la présence d’un officier d’état civil n’est pas nécessaire Cette déclaration est inscrite dans un registre et figure également dans un registre tenu à la préfecture du lieu de naissance de chaque partenaire. Ainsi, la publicité et la transparence des pactes sont assurées.
Le pacte civil de solidarité prend fin par le décès, le mariage ou la volonté de l’un des partenaires (art. 8). A défaut d’accord des partenaires sur les conséquences de la rupture, celles-ci sont réglées par le juge (art. 9). Mention de la rupture est portée dans les deux registres préfectoraux où est mentionnée la déclaration de conclusion du pacte.
En se liant par un PACS, les partenaires s’imposent différentes obligations :
– ils s’engagent à une vie commune (art. 2 et 4)
– ils se doivent une aide mutuelle et matérielle (art. 5) ;
– ils sont tenus solidairement des dettes contractées par l’un d’entre eux dans le cadre de la vie courante (art. 5) ;
— ils font l’objet d’une imposition commune, sans délai pour l’impôt sur la fortune (art. 14) et à compter des revenus de l’année du troisième anniversaire de l’enregistrement du pacte pour l’impôt sur le revenu (art. 10).
En contrepartie de ces contraintes, certains droits sont ouverts aux partenaires.
Ils bénéficient tout d’abord d’une sécurité juridique concernant la gestion de leurs biens : ceux-ci sont soumis au régime légal de l’indivision (art. 6 et 7) Pour la perception des droits de mutation à titre gratuit (successions et donations), il est prévu un abattement de 250.000 francs sur la part du partenaire lié au prédécédé depuis au moins deux ans par un PACS (art. 13) et les droits de succession sont abaissés à 40 % pour la part nette taxable n’excédant pas 100.000 francs et 50 % au-delà (art. 12).
Diverses dispositions applicables en cas de concubinage, au sens donné à ce mot par la Cour de cassation, sont étendues à tous les couples liés par un PACS sans distinction de sexe.
Concernant le logement, en cas d’abandon du domicile par le locataire, le contrat de location continue au profit du partenaire justifiant d’un an de vie commune ; en cas de décès du locataire, le contrat est transféré au partenaire survivant sous la même condition de vie commune (art. 20). Par ailleurs, le partenaire peut être le bénéficiaire de la reprise du logement par le bailleur, s’ils sont liés depuis au moins un an par un PACS (art. 21).
En matière d’assurance maladie, le partenaire lié à un assuré social par un PACS a la qualité d’ayant droit de l’assuré s’il se trouve à sa charge effective, totale et permanente, et cela sans condition de durée de vie commune (art. 15).
Enfin, le code du travail est modifié afin que les partenaires puissent, notamment, prendre leurs vacances ensemble et bénéficier des droits aux congés exceptionnels, en particulier en cas de décès d’un des partenaires (art. 16).
A côté de ces droits automatiques, les partenaires se voient reconnaître une prise en considération de leur lien dans certaines démarches :
— pour leur affectation, priorité est donnée au fonctionnaire séparé pour des raisons professionnelles du partenaire avec lequel il est lié par un pacte civil de solidarité (art. 19) ;
— le fait pour un étranger d’avoir conclu un PACS est pris en compte, dans l’appréciation de ses liens personnels en France, pour la délivrance d’un titre de séjour (art. 17) ;
— le fait pour un étranger d’être lié à un Français par un PACS depuis au moins un an est pris en compte pour apprécier son assimilation à la communauté française s’il fait une demande de naturalisation (art. 18).
Avec le pacte civil de solidarité, les couples non mariés vont donc pouvoir bénéficier de garanties supplémentaires en matière de logement, de droits sociaux, de partage des biens, de successions et donc d’un statut améliorant très concrètement leur vie quotidienne.
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Après l’exposé du rapporteur, plusieurs commissaires sont intervenus dans la discussion générale.
M. Claude Goasguen s’est tout d’abord étonné qu’un texte affectant si fortement le droit des personnes et l’évolution de la société résulte d’une initiative parlementaire. Insistant sur la vocation normative de la législation, il a estimé que le droit n’avait pas pour vocation essentielle de consacrer des situations de fait. Il a ensuite fait valoir que la proposition de loi conduisait à définir un statut unique pour des situations en réalité très hétérogènes, soulignant que les problèmes posés à la société par les couples homosexuels méritaient un examen serein, tout en n’étant nullement comparables à la situation des concubins hétérosexuels. S’agissant du dispositif de la proposition de loi, il a déploré son caractère hâtif, jugeant que les imprécisions du texte risquaient, en définitive, de porter préjudice aux personnes censées en bénéficier. A cet égard, il a critiqué la déclaration en préfecture, faisant observer que cette formalité n’avait jamais été retenue en matière de droit des personnes dans la mesure où les services préfectoraux sont incapables d’effectuer des études personnalisées. Après s’être interrogé sur les conséquences de la proposition de loi en matière d’état civil, il a regretté qu’elle ne fasse pas intervenir les notaires qui bénéficient de la qualité d’officier public. Il a ensuite fait valoir que le régime des nullités était de nature à poser des difficultés insurmontables dans la mesure où l’abrogation rétroactive du contrat affectera des situations constituées de longue date, puis a émis de vives réserves sur les modalités de dissolution unilatérale du PACS. S’agissant de la gestion des biens, il a considéré que la proposition de loi érigeait l’indivision en règle de fond, alors que le code civil l’assimile à une règle de preuve. Tout en reconnaissant la réalité des difficultés rencontrées par les couples homosexuels, M. Claude Goasguen a estimé que celles-ci auraient été mieux réglées par des actes sous seing privé. Enfin, il a considéré que le texte proposé était dangereux pour la société, qu’il favorisait la fraude fiscale et qu’en tout état de cause, il méritait un réexamen approfondi sur le plan juridique.
M. Alain Tourret a estimé que la proposition de loi constituait une initiative forte, soulignant qu’elle aboutissait à entériner une évolution inéluctable selon laquelle de plus en plus d’unions dans notre société empruntent des formes qui ne sont pas celles de l’institution du mariage. Après avoir suggéré de solliciter l’avis du Conseil d’Etat sur la proposition de loi, il s’est interrogé sur la nature du PACS, estimant que celui-ci était plus qu’un contrat, proche d’un statut, mais ne pouvait être qualifié d’institution à l’instar du mariage. En ce qui concerne le dispositif de la proposition de loi, il a regretté l’utilisation systématique de l’expression " partenaires liés par un pacte ", a estimé qu’il serait préférable d’organiser l’enregistrement du PACS au tribunal d’instance dès lors que celui-ci est l’héritier de la justice de paix, puis s’est enfin interrogé sur l’inscription du pacte en marge de l’état civil, voire au registre du tribunal de commerce.
M. Jacques Floch, en préambule, a mis en exergue l’importance d’un débat touchant aux rapports humains, rappelant que les nombreuses discussions sur le même thème n’avaient jusqu’alors pas pu aboutir. Après avoir critiqué les déclarations tendant à travestir la portée réelle de la proposition de loi, il a souligné que plus de cinq millions de personnes vivant actuellement en couple sans être mariées, avec deux millions d’enfants et près de sept millions d’ascendants directs, étaient concernées par les mesures proposées. Considérant que le droit du couple résultant du code civil devait évoluer pour tenir compte des mutations de la société, il a estimé que les améliorations apportées depuis deux siècles avaient conforté la conception initiale du mariage, institution essentiellement destinée à la protection des biens. D’une manière générale, il a insisté sur le fait que cette proposition consacrait un nouvel espace de libertés, dès lors qu’elle garantissait une reconnaissance juridique au profit de deux personnes, quel que soit leur sexe, engagées dans un projet de vie, mettant ainsi fin à la jurisprudence restrictive de la Cour de cassation. En conclusion, il a estimé indispensable de soutenir un texte qui, au-delà de ses dispositions techniques, permettrait de traduire dans le droit des évolutions sociales profondes.
M. Frantz Taittinger s’est interrogé sur l’application des règles de la capacité juridique lors de la signature d’un PACS.
Après avoir rappelé que le groupe communiste avait déposé l’une des propositions de loi soumises à la Commission, M. Bernard Birsinger, intervenant en application de l’article 38, alinéa premier, du Règlement, a souligné que les textes qu’elle examinait avaient pour ambition de mettre un terme aux discriminations entre couples, que ceux-ci soient homosexuels ou hétérosexuels. Reconnaissant que ces propositions répondaient à une initiative de la minorité homosexuelle, il a insisté sur le fait qu’elles bénéficieraient à tous les couples non mariés ayant un projet de vie commun, consacrant ainsi la réalité du couple dans la société contemporaine. Il a toutefois suggéré d’améliorer le dispositif en matière fiscale afin de renforcer l’égalité entre les couples, a estimé que la mairie était le lieu le mieux adapté pour l’enregistrement du pacte, et a enfin jugé préférable de mentionner expressément que le pacte pourrait bénéficier à deux personnes de sexe différent ou de même sexe.
M. Gérard Gouzes a tout d’abord insisté sur les mutations de la société, estimant que le régime actuellement applicable à la famille ne permettait pas de prendre en compte la situation de toutes les personnes ayant un projet de vie commun. Regrettant l’assimilation faite par les opposants au PACS entre celui-ci et le mariage, alors que le texte proposé exprime principalement le souci d’apporter un règlement juridique à certaines situations inextricables, il a rappelé que la jurisprudence avait déjà eu l’occasion de se prononcer sur la situation des couples non mariés. S’agissant du dispositif de la proposition de loi, il s’est interrogé sur la nature du pacte, jugeant que celui-ci ne pouvait être assimilé à une institution. Il a ensuite émis des réserves sur la création d’une solidarité entre les partenaires, considérant qu’elle était de nature à poser plus de problèmes qu’à en résoudre. Après avoir évoqué la situation dans laquelle se trouveraient désormais les couples non mariés n’ayant pas conclu de PACS, il a souhaité obtenir des précisions sur le juge compétent pour régler les difficultés liées à la présence des enfants, sur la protection du partenaire défavorisé en cas de rupture unilatérale du pacte et sur les modalités de dissolution de l’indivision. Il a enfin suggéré que la dissolution du pacte soit signifiée et non pas notifiée, comme le prévoit la rédaction actuelle de la proposition de loi.
M. Robert Pandraud a regretté que, s’agissant d’un texte d’origine parlementaire, le Conseil d’Etat n’ait pas pu être consulté. Il a rappelé qu’il demandait depuis de nombreuses années que les avis de la Haute juridiction sur les projets de loi soit communiqués aux présidents des commissions ou, qu’à tout le moins, ceux-ci puissent en avoir connaissance lorsqu’ils le demandent expressément. Relevant que les modifications successives de la législation sur les étrangers posaient à chaque fois des problèmes d’organisation considérables aux préfectures, il a douté que les personnels de ces administrations disposent des moyens nécessaires pour procéder, dans des conditions satisfaisantes, à un enregistrement du PACS dans leurs locaux ; il a suggéré que cet enregistrement se fasse de préférence chez les notaires.
Tout en précisant qu’il était favorable au principe de l’initiative parlementaire, M. Renaud Donnedieu de Vabres a souhaité connaître la position du Gouvernement sur ce texte.
Après avoir relevé que les nombreuses questions posées par les parlementaires montraient bien que le PACS ouvrait une voie juridique radicalement différente du mariage, Mme la Présidente a fait valoir que cette nouvelle union n’affectait ni le passé des partenaires, ni leurs ascendants, ni leurs enfants.
M. Henri Plagnol a rappelé que, jusqu’à maintenant, la République ne reconnaissait que les individus et la famille à travers l’institution du mariage, le reste relevant du droit des contrats. S’agissant des couples, il a fait valoir que la jurisprudence avait pris en compte, à travers le droit des contrats, l’évolution de la société. Il a regretté qu’un texte de cette importance soit examiné dans la précipitation, sans auditions publiques, estimant que les auteurs de la proposition de loi auraient dû prendre pour modèle le débat sur la bioéthique. Rappelant que la ministre de la justice avait annoncé une vaste réforme du droit de la famille, notamment du droit du divorce, il s’est interrogé sur l’articulation du PACS avec les textes à venir. Après avoir fait valoir que les problèmes spécifiques posés aux concubins avaient dans l’ensemble déjà été réglés par la jurisprudence, il a considéré que le texte était inutile et dangereux dans la mesure où il institutionnalisait un sous-mariage. Il a récusé l’idée selon laquelle le PACS n’aurait aucune conséquence pour les enfants, observant qu’un partenaire ne serait pas informé du mariage du père ou de la mère de son enfant, puisque le mariage entraînerait automatiquement, sans formalité aucune, la dissolution du PACS, et affirmé que la procédure de divorce protégeait les enfants. Après avoir fait valoir que le mariage permettait également de protéger le plus faible des conjoints, il a considéré que le PACS n’apportait aucune garantie dans ce domaine mais organisait au contraire la domination du plus fort sur le plus faible. Il a estimé que le droit ne devait pas courir après la société ni favoriser l’évolution vers un " supermarché de la famille " où les couples pourraient désormais choisir entre le mariage, le PACS et l’union libre. Observant qu’un tel texte était contradictoire avec la volonté affichée de lutter contre la fracture sociale, il a jugé que le législateur ne devait pas être neutre, mais devait favoriser les valeurs qu’il souhaitait voir transmettre. En conclusion, il a indiqué qu’il aurait été préférable de reconstruire le droit de la famille à partir des droits de l’enfant.
Soulignant que le débat actuel était important dans la mesure où il touchait la vie quotidienne des gens, Mme Frédérique Bredin s’est réjouie que ce texte équilibré soit d’origine parlementaire. Elle a considéré que le PACS était très éloigné du mariage, puisqu’il ne reprenait aucun des fondements du mariage que sont l’engagement durable, la fidélité et le renouvellement des générations, et rappelé que le texte ne comportait aucune disposition sur la filiation, l’adoption ou la procréation médicalement assistée. Après avoir fait valoir qu’il s’agissait d’un texte de libertés individuelles, elle a observé qu’il donnait des droits nouveaux permettant de lutter contre la précarité et d’améliorer la justice sociale. Elle a estimé que, loin de contribuer à la déstructuration de la société, le PACS allait créer de nouvelles solidarités. Elle a enfin souligné que le texte concernait également des personnes souhaitant se rapprocher pour des raisons économiques ou tout simplement pour rompre leur solitude.
Après avoir regretté que les auditions aient été réservées aux seuls rapporteurs, M. Christian Estrosi a considéré que le PACS était un sous-mariage qui accordait les droits de cette institution sans en exiger les devoirs, jugeant qu’il était significatif de l’abandon de la politique familiale. Il a regretté que les pouvoirs publics ne luttent pas contre le déclin du mariage et l’augmentation des naissances hors mariage, mais au contraire favorisent ces tendances avec l’adoption d’un tel texte et rappelé que la diminution du nombre de naissances aurait des conséquences très lourdes sur le financement des régimes sociaux. Après avoir souhaité connaître la position du ministère des finances sur ce texte, il a noté que le Gouvernement avait trouvé de l’argent pour financer le PACS, alors que, dans le même temps, il n’y en avait plus pour la politique familiale. Il a également estimé que le texte donnerait lieu à de nombreux détournements, avec notamment la conclusion de " PACS blancs ". Il a considéré que le PACS créait une inégalité avec les célibataires, notamment en cas de mutations de fonctionnaires. Il a conclu en faisant valoir que la proposition de loi était dangereuse pour les enfants, puisque, dans le cadre d’un PACS, le père n’aurait aucune obligation envers eux.
Mme Nicole Catala a souligné l’ambiguïté du texte, rappelant qu’il avait été demandé à l’origine par la communauté homosexuelle qui souhaitait à la fois une reconnaissance sociale et la résolution de problèmes précis qui auraient pu l’être par des aménagements ponctuels. Elle a estimé que l’élargissement du texte aux couples hétérosexuels, rendu nécessaire par les réticences de certains, renforçait cette ambiguïté, puisque ce nouveau statut menaçait désormais directement le mariage. Observant que le mariage instituait des liens de solidarité et favorisait la stabilité nécessaire à l’éducation des enfants, elle a considéré que la société avait besoin de cette institution qui assure également la protection du plus faible, notamment au travers de la procédure du divorce. Tout en faisant valoir que sur certains points le PACS s’apparentait au mariage, elle a estimé que sur d’autres aspects, les règles prévues étaient trop souples et généreraient donc d’importants contentieux ou défavoriseraient le partenaire le plus faible, notamment en matière de rupture.
M. Thierry Mariani a considéré que le texte soumis à la Commission, s’il était souhaité par une minorité agissante, heurtait profondément la majorité de nos concitoyens, était dangereux et source de fraude. Il a regretté qu’il constitue un message négatif à l’égard de l’institution du mariage, qui reste le fondement de notre société et permet de protéger l’enfant, rappelant que les avantages donnés par la collectivité aux familles ayant des enfants avaient précisément pour objet de reconnaître l’intérêt qu’elles présentent pour la société. S’inscrivant en faux contre ceux qui estiment que le droit doit suivre l’évolution de la société, il a considéré que la mission du législateur était de fixer des règles conformes à l’intérêt général et de corriger, s’il y a lieu, des injustices. Il a estimé que la copie du mariage que constituerait le PACS n’était pas nécessaire. Rappelant que lors de la discussion du projet de loi sur l’entrée et le séjour des étrangers, à la fin de l’année 1997, le Gouvernement lui avait donné l’assurance que les étrangers signataires d’un contrat d’union civile – selon la terminologie de l’époque – ne pourraient prétendre à une carte de séjour temporaire, il a observé que la proposition de loi faisait un choix inverse, ouvrant ainsi le champ à toutes les régularisations possibles. Evoquant la situation d’un couple de Rmistes, il s’est demandé, par ailleurs, si le plafond actuel de 3.800 F qui leur était applicable serait transposé aux cocontractants d’un PACS.
Il a considéré que contrairement à certaines affirmations qui n’étaient étayées par aucune démonstration, le PACS n’aurait aucun effet favorable à l’égard des enfants, soulignant, en particulier, qu’il ne constituerait pas une présomption de paternité. Il s’est inquiété du risque que les préfectures élaborent des statuts-types, sans pratiquer aucun contrôle, faute de moyens, et a estimé que le régime de l’indivision qui s’appliquerait aux cocontractants soulèverait quantité de problèmes. Soulignant qu’aucune compensation financière n’était prévue en cas de rupture du PACS, il a estimé que celle-ci pourrait être assimilée à une répudiation, plus proche des coutumes orientales que de la tradition républicaine, avant de conclure que l’on était en présence d’un monstre juridique, inacceptable, qui ne ferait qu’accroître l’insécurité juridique des personnes susceptibles d’être intéressées par cette formule.
M. Patrick Bloche a souligné la nécessité de légiférer sur ce sujet, la chambre sociale de la Cour de cassation ayant confirmé, dans un arrêt du 17 décembre 1997, sa jurisprudence selon laquelle le concubinage ne pouvait recouvrir qu’une union entre deux personnes de sexes différents. Relevant que l’orientation du débat en commission semblait indiquer que le PACS serait mieux accepté, s’il ne concernait que les couples homosexuels, il a estimé qu’en s’adressant à toutes les personnes ayant en commun un projet de vie, il s’inscrivait, au contraire, dans la tradition républicaine d’universalité des droits. Il a ajouté qu’il confèrerait une liberté de choix aux couples. Il s’est étonné que les défenseurs du mariage ne s’intéressent pas de plus près à la crise de cette institution et aux remèdes qu’il conviendrait de lui apporter. Il a rappelé que pour l’Union nationale des associations familiales, la famille recouvrait au demeurant aussi bien le mariage que la filiation ou l’exercice de l’autorité parentale. Il a considéré que le PACS devait être perçu comme un élément de stabilisation des couples servant ainsi les intérêts des enfants, observant que certaines associations familiales n’étaient pas hostiles à ce que le Parlement légifère en la matière. Il a enfin souligné que l’institution du PACS répondait aux vœux exprimés par des millions de nos concitoyens.
M. Philippe Houillon a considéré que le texte de la proposition de loi n’était qu’une copie du code civil. Soulignant que ses dispositions n’étaient pas intégrées dans le livre III traitant notamment des contrats mais bien, symboliquement, dans le livre premier intitulé " Des personnes " où figure notamment le mariage, il a mis en évidence les parallèles existant entre l’article 3 de la proposition de loi et les empêchements à la conclusion d’un mariage régis par les articles 147 et 161 du code civil, entre l’article 4 et l’article 215 dudit code sur la communauté de vie entre époux, ainsi qu’entre l’article 5 et les articles 212 et 220 relatifs à l’obligation de secours et à la solidarité des époux quant aux dettes. Il en a déduit que le PACS s’apparentait à un mariage-bis. Estimant que la démarche suivie était logique, puisqu’elle répondait à des engagements électoraux, il a observé que la référence faite aux concubins hétérosexuels n’était qu’un alibi, puisque seuls les homosexuels avaient besoin, notamment pour des raisons fiscales, de ce dispositif car le mariage ne leur était pas permis. Il a conclu en indiquant qu’une consultation sur ce sujet dans sa circonscription faisait clairement ressortir que la majorité de la population était hostile à une telle initiative.
Intervenant en application de l’article 38, alinéa 1, du Règlement, M. Charles de Courson a estimé qu’en considérant la société comme une simple juxtaposition d’atomes, les auteurs de la proposition de loi risquaient d’aboutir à désagréger le tissu social. Il a fait valoir que le PACS créait une confusion entre les couples homosexuels, les couples hétérosexuels et des communautés de vie ne relevant d’aucune de ces deux situations. S’agissant de cette dernière catégorie, il a fait observer que la proposition de loi permettrait, par exemple, d’attribuer des avantages fiscaux à des veuves sans aucune contrepartie sociale. S’agissant des homosexuels, il a considéré que le droit positif permettait d’ores et déjà de répondre aux problèmes auxquels ceux-ci peuvent être confrontés ; il a ainsi évoqué la colocation comme solution à leur problème de logement, l’assurance-vie, la tontine et les dons manuels, susceptibles de constituer des formules adaptées à leur situation au regard du droit des successions. Il s’est inquiété de l’assimilation des cocontractants à un foyer fiscal, soulignant qu’en matière d’imposition sur le revenu, les avantages reconnus aux familles étaient liés à leur rôle social. Evoquant la priorité qui pourrait être accordée aux fonctionnaires engagés dans un PACS en matière de mutation, il s’est interrogé sur le préjudice ainsi porté aux célibataires. S’agissant des couples hétérosexuels, il a estimé que le déclin du mariage pouvait s’expliquer par la nécessité de réformer cette institution, qu’il s’agisse des conditions mêmes de la célébration du mariage civil ou du régime des pensions de réversion. Après avoir rappelé que l’équilibre d’une société reposait sur la définition de devoirs en contrepartie de droits, il s’est inquiété du coût du dispositif proposé, qu’il a évalué à 2 ou 3 milliards de francs au titre de l’imposition sur le revenu et à 1 ou 1,5 milliard de francs au titre des droits de mutation à titre gratuit. Relevant que cette charge serait supportée in fine par les couples mariés et les célibataires, il s’est interrogé sur le droit des couples homosexuels à bénéficier des mêmes avantages que les couples hétérosexuels alors que, par définition, ils n’assument pas la même fonction sociale de transmission de la vie.
Rappelant que la suppression, par la loi de finances pour 1996, de la demi-part supplémentaire de quotient familial dont bénéficiaient les concubins s’était traduite par une augmentation des mariages de 10 %, M. Charles de Courson a considéré qu’en déstabilisant le mariage, le PACS aurait un effet inverse. Soulignant les incertitudes de la définition du PACS identifié, pour les uns, à un contrat et, pour les autres, à une institution, il a estimé qu’il constituait une formule a minima, n’établissant aucune proportionnalité entre les obligations imposées et les droits conférés. Rappelant que les propositions relatives au contrat d’union civile et au contrat d’union civile et sociale prévoyaient un droit à pension de réversion au bénéfice des partenaires d’un PACS, et soulignant que ces initiatives n’avaient été abandonnées que pour tenir compte de l’obstacle résultant de l’article 40 de la Constitution, il s’est inquiété du coût d’une telle mesure qu’il a estimée entre 12 et 14 milliards de francs, ajoutant que cette dépense risquait de peser sur la collectivité au moment même où celle-ci serait contrainte d’engager une réforme du régime général et des régimes spéciaux de sécurité sociale. S’agissant de la fiscalité, M. Charles de Courson a souligné que l’administration des impôts serait incapable de contrôler la réalité d’un PACS, ce qui permettrait toutes les fraudes. Il a également exprimé des craintes sur les dérives qu’une telle législation pourrait provoquer au regard du droit de la nationalité. Il a souligné que le PACS favoriserait les individus ayant des revenus et un patrimoine importants, les personnes non imposables n’ayant, en revanche, aucun intérêt à recourir à cette formule. Doutant de sa compatibilité avec le droit international privé, il s’est demandé quels seraient les droits de cocontractants français établis dans un autre Etat de l’Union européenne et quel serait le statut d’un cocontractant qui se marierait à l’étranger. Considérant qu’il y aurait été de bien meilleure méthode de s’interroger sur les raisons pour lesquelles 12 à 14 % des couples hétérosexuels ne se mariaient pas, il a conclu ses propos en faisant valoir que si la loi n’avait jamais créé l’amour, elle pouvait en revanche le conforter.
S’opposant à M. Thierry Mariani sur les rapports entre la minorité et la majorité en démocratie, M. Guy Hascoët a considéré que le devoir de la majorité était de reconnaître des droits aux minorités pourvu que ceux-ci ne nuisent pas au reste de la population. Or, il a constaté que, manifestement, rien dans le texte soumis à l’examen de la Commission ne fragilisait les droits des personnes qui ne recourraient pas au PACS. Il a observé que rien ne permettait de déterminer par avance les conséquences du PACS sur l’institution du mariage. Par ailleurs, il s’est interrogé sur les raisons qui avaient conduit à abandonner la mairie pour l’enregistrement de ce type de convention. Rappelant que pour obtenir un certificat de concubinage les personnes concernées s’adressaient aujourd’hui aux services des mairies, il a regretté que l’on ait renoncé, pour le PACS, à une procédure identique, sans solennité particulière, qui aurait sans doute été plus simple. Pour ce qui concerne le coût budgétaire induit par le recours au PACS, il a estimé qu’il était difficile aujourd’hui d’en fixer le montant, soulignant qu’en tout état de cause, il n’acceptait pas la logique qui consiste à reconnaître une liberté et ensuite à culpabiliser les personnes qui l’exercent en les accusant de grever le budget de l’Etat et les comptes de la sécurité sociale.
Jugeant que cette proposition de loi constituait un danger pour la société, M. Pascal Clément a observé que si le terme de pacte était en droit synonyme de contrat, selon le sens commun, il renvoyait à l’idée de solennité comme en a convenu, d’ailleurs, le rapporteur. Il a estimé que ce texte confondait la sphère privée et la sphère publique, ce qui constitue la racine même du mal dans les sociétés modernes. Puis il s’est déclaré opposé à ce que des comportements privés qui ne sont qu’acceptés en fait par la société puissent prendre un caractère normatif. Il a souligné que le code civil n’accordait des avantages particuliers que dans l’hypothèse où la société en son entier en tirait bénéfice, observant que tel n’était pas le cas pour le PACS. Il a précisé que s’il comprenait qu’un contribuable paie pour soutenir l’institution familiale, dont l’utilité sociale est évidente, il n’acceptait pas que les couples liés par un PACS bénéficient d’avantages fiscaux. Il a considéré, par ailleurs, que les avantages sociaux accordés aux personnes signataires d’un PACS auraient pu l’être sans qu’un statut particulier leur soit reconnu. En conclusion, il a regretté que ce texte porte finalement atteinte la famille, institution pivot de la société.
Après avoir exprimé son opposition personnelle au PACS, M. Pierre Albertini a indiqué qu’il n’avait pas un attachement de principe à une forme particulière du mariage, jugeant que cette institution pourrait être modernisée. Il s’est interrogé sur l’unicité d’un dispositif juridique qui s’appliquerait à des situations fort différentes. Observant que la proposition de loi offre le même cadre juridique à des couples hétérosexuels et homosexuels, il a estimé que, même s’il l’observait avec tolérance, la relation homosexuelle n’était pas de même nature que la relation entre un homme et une femme, qui seule prépare l’avenir de la société. Il a souligné qu’il existait un fort coefficient d’incertitude sur le contenu des PACS, observant qu’ils pourraient comporter des droits et des devoirs d’intensité très différente et ajoutant que la nature véritable du PACS dépendrait de l’interprétation du juge. Il a regretté que l’on accepte aujourd’hui une situation dont on ne mesure pas l’ensemble des conséquences, notamment pour les enfants, alors même que tout le monde souligne les dégâts sociaux occasionnés par la déresponsabilisation des parents. Il a jugé en outre que si le droit devait, par certains aspects, suivre l’évolution des mœurs, toutes les pratiques sociales ne devaient pas néanmoins être traitées sur un plan d’égalité. Il a conclu que le PACS ainsi institutionnalisé était en définitive un modèle social proposé à nos concitoyens, ce qui constituait une mauvaise réponse à de vraies questions.
A l’issue de la discussion générale, la Commission a rejeté l’exception d’irrecevabilité n° 1 et la question préalable n° 1 présentées par M. Jean-Louis Debré.
En réponse aux différents intervenants, le rapporteur a apporté les précisions suivantes.
— C’est sur l’insistance des rapporteurs et de la présidente de la commission des lois que la discussion sur le PACS s’engage sur la base d’un texte d’origine parlementaire et n’est pas intégrée à une réforme d’ensemble de la famille. Néanmoins, les rapporteurs ont travaillé avec le Gouvernement et plusieurs réunions interministérielles se sont tenues sur le sujet. Par conséquent, toutes les garanties juridiques ont été prises lors de la phase d’élaboration du texte.
— L’exclusion des fratries et des collatéraux du champ d’application de la proposition de loi est justifiée par la volonté de ne pas sembler encourager l’inceste et par le fait qu’existent entre parents, notamment en matière de succession, des dispositions plus favorables que celles prévues pour les signataires d’un PACS.
— S’agissant des règles de capacité, les dispositions générales relatives aux conditions de majorité, au régime de la tutelle et de la curatelle prévues aux articles 481 et 488 du code civil, s’appliquent.
— Le lieu d’enregistrement du PACS ayant donné lieu à d’importants débats ainsi qu’à des campagnes de presse, des solutions alternatives à la mairie ont été recherchées. L’Association des maires de France ayant été consultée, celle-ci a fait part des fortes réticences de certains de ses membres. Pour cette raison, il est apparu souhaitable d’éviter une inégalité de traitement des demandes d’enregistrement sur le territoire et d’écarter le risque de transformer cette question en enjeu électoral au moment des élections municipales. Les tribunaux d’instance et de grande instance ont été écartés dans la mesure où ils sont perçus avant tout comme des lieux de règlement des contentieux. En revanche, les préfectures sont un lieu favorable pour l’enregistrement du PACS, qui ne constitue d’ailleurs pas un acte d’état civil. La préfecture du lieu d’enregistrement transmettra l’information à la préfecture du département de naissance des intéressés et tiendra un registre contenant la liste des signataires d’un PACS. En cas de mariage, la dissolution du PACS sera automatique. Le pacte civil de solidarité permet ainsi à la fois l’officialisation de l’union dans un lieu public et la mise en place de droits par convention devant notaire.
— Pour les biens, le régime prévu est celui de l’indivision dont les modalités peuvent être organisées par convention sous seing privé devant notaire. En cas de désaccord, cette convention tombe sur dénonciation unilatérale. Les modalités de notification de cette dénonciation seront précisées par voie réglementaire. En cas de contentieux consécutif à la dissolution d’un PACS, le juge des contrats sera compétent, le juge des affaires familiales étant éventuellement saisi pour les questions liées aux enfants. Le juge appréciera les conditions de rupture et pourra, le cas échéant, reprendre la jurisprudence retenue en cas de rupture de fiançailles ou d’une union libre. L’ensemble du dispositif ne remet donc pas en cause le statut du célibataire ainsi que les droits reconnus par la jurisprudence aux concubins hétérosexuels, mais ouvre de nouveaux droits aux concubins homosexuels.
— En matière de sécurité sociale, la conclusion d’un PACS permettra sans délai l’extension de la couverture sociale au partenaire non affilié. Elle se traduira également par une imposition commune qui ne sera d’ailleurs pas systématiquement favorable aux signataires. Ainsi, lorsque les deux concubins disposent de revenus faibles ou qu’ils bénéficient de parts supplémentaires, la conclusion d’un PACS sera plutôt défavorable ; elle sera neutre pour les concubins disposant de revenus identiques et favorable principalement lorsqu’un seul des deux concubins dispose de revenus imposables.
— Le PACS ne modifie pas le droit de la famille : il est ainsi sans conséquence pour les enfants nés dans ce cadre et ne donne pas de droit à l’adoption ou à la procréation médicale assistée. Il constitue avant tout un encouragement à la stabilité des couples en ce qu’il implique un engagement absent de l’union libre, sans pour autant se substituer au mariage.
— Pour les étrangers, la conclusion d’un PACS sera un des éléments pris en compte pour la procédure de naturalisation et pour la délivrance des titres de séjour. Il n’a pas été créé de nouveau titre de séjour pour les étrangers signataires d’un PACS, mais cet élément conjugué avec la preuve d’une vie commune effective sera pris en compte par les services préfectoraux. Il s’agit ainsi d’éviter les fraudes tout en permettant la délivrance d’un titre de séjour au membre étranger d’un couple homosexuel lorsqu’il est engagé, en France, dans une relation stable.
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La Commission est ensuite passée à l’examen du texte proposé par le rapporteur.
La proposition de loi relative au pacte civil de solidarité comporte vingt-trois articles répartis dans quatre titres. Dans les titres premier à III figurent les dispositions modifiant, respectivement, le code civil, le code général des impôts et le code de la sécurité sociale et, dans le titre IV, les dispositions diverses.
dispositions modifiant le code civil
Les huit premiers articles de la proposition de loi, réunis dans un titre premier, fixent le régime du pacte civil de solidarité.
La Commission a rejeté un amendement de M. Henri Plagnol tendant à supprimer le titre premier de la proposition.
Cet article insère les dispositions relatives au pacte civil de solidarité dans le code civil, ce que ne prévoyaient pas les propositions de loi nos 88, 94 et 249 pour leurs dispositifs respectifs. Les articles 515-1 à 515-8 prendront place dans le livre premier relatif aux personnes et non pas dans le titre III relatif aux différentes manières dont on acquiert la propriété, comme le proposait le rapport Hauser pour le pacte d’intérêt commun. Le pacte civil de solidarité ne se réduit pas à une convention ayant pour objet de procéder à des arrangements matériels : c’est une convention solennelle, en ce qu’elle suppose une déclaration auprès d’une institution de la République ; elle a pour conséquence de faire entrer les signataires dans un groupe social, auquel il est reconnu un certain nombre de droits assortis, d’ailleurs, d’obligations.
Un titre XII, spécifiquement consacré au PACS est donc ajouté à la fin du livre premier du code civil, qui traite déjà des droits civils, de la nationalité, des actes de l’état civil, du domicile, des absents, du mariage, du divorce, de la filiation, de l’autorité parentale, de la minorité et de la majorité. Ce titre nouveau comprendra les articles 515-1 à 515-8.
La Commission a rejeté deux amendements de MM. Henri Plagnol et Renaud Dutreil tendant à supprimer cet article, un amendement de M. Guy Hascoët remplaçant la dénomination de " pacte civil de solidarité " par celle de " contrat civil de solidarité " ayant été retiré.
La Commission a adopté l’article premier sans modification.
Article 2
(art. 515-1 du code civil)
Définition du pacte civil de solidarité
Cet article ouvre à deux personnes physiques, quel que soit leur sexe, la possibilité de conclure un pacte civil de solidarité pour organiser leur vie commune.
L’entrée dans le