Le Conseil d'Etat statuant au contentieux ,sur
le rapport de la 1ère sous-section de la Section du contentieux -
N° 220361, 228325 - Séance du 14
juin 2002, lecture du 28
juin 2002 - M.
VILLEMAIN
Texte intégral de la décision
Vu 1°),
sous le n°
220361, la requête, enregistrée le 26 avril 2000 au
secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par
M. Jacques VILLEMAIN demandant l'annulation pour excès de pouvoir
du « télégramme-diplomatie » 16781 du ministre des
affaires étrangères daté du 3 mars 2000 en tant, d?une
part, qu?il qualifie le pacte civil de solidarité de « contrat
de nature patrimoniale » et, d?autre part, qu?il exclut en l?état
les personnes liées par un tel pacte à des agents du ministère en
poste à l?étranger du bénéfice de la prise en charge des frais de
voyage, du versement de l?indemnité de transport de bagages et du
supplément familial de traitement ;
Vu 2°),
sous le n°228325, l'ordonnance en date du 14 décembre 2000, enregistrée le
20 décembre 2000, par laquelle le président du tribunal
administratif de Paris transmet au Conseil d?Etat, en application de
l'article R. 81 du code des tribunaux administratifs et des cours
administratives d'appel, la demande présentée à ce tribunal par M.
Jacques VILLEMAIN ;
Vu la demande, enregistrée le 21 septembre 2000 au
greffe du tribunal administratif de Paris, présentée par
M. VILLEMAIN et tendant à l?annulation de la décision du
27 juillet 2000 par laquelle le ministre des affaires
étrangères a rejeté sa demande tendant au bénéfice du supplément
familial, au titre de son partenaire, à la suite du pacte civil de
solidarité qu?il a conclu le 25 avril 2000 ;
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu, enregistrée le 17 juin 2002, la note en
délibéré, présentée par M. VILLEMAIN ;
Vu le code civil ;
Vu la loi n° 99-944
du 15 novembre 1999 relative au pacte civil de solidarité, ensemble
la décision du Conseil constitutionnel nE 99-419
DC du 9 novembre 1999 ;
Vu le décret nE 67-290
du 28 mars 1967 modifié fixant les modalités de calcul des
émoluments des personnels de l?Etat et des établissements
publics de l?Etat à caractère administratif en service à l?étranger,
et notamment son article 7 ;
Vu le décret nE 86-416
du 12 mars 1986 modifié fixant les conditions et modalités de
prise en charge par l?Etat des frais de voyage et de changement de
résidence à l?étranger ou entre la France et l?étranger des
agents civils de l?Etat et des établissements publics de l?Etat
à caractère administratif ;
Vu le décret nE 92-1332
du 18 décembre 1992 fixant les conditions et modalités de prise en
charge par le ministère de la coopération et du développement des
frais de voyage et de transport des bagages des personnels civils de
coopération culturelle, scientifique et technique en service dans
les Etats dont les relations de coopération relèvent de la
compétence du ministre chargé de la coopération et du
développement ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mlle
Landais, Auditeur,
- les conclusions de Mme
Boissard, Commissaire du gouvernement ;
Considérant que les requêtes nEs 220361
et 228325 tendent à l?annulation pour excès de pouvoir,
respectivement, de la circulaire en date du 3 mars 2000 du
ministre des affaires étrangères relative aux conséquences de l?intervention
de la loi du 15 novembre 1999 instituant le pacte civil de
solidarité sur la situation des agents relevant de ce ministère,
et de la décision du 27 juillet 2000 par laquelle le
même ministre a rejeté la demande de M. VILLEMAIN tendant à
ce que le bénéfice du supplément familial de traitement lui soit
accordé au titre de la personne liée à lui par un pacte civil de
solidarité ; qu?il y a lieu de joindre ces deux requêtes
pour statuer par une seule décision ;
Sur la requête nE 220361 :
Considérant que M. VILLEMAIN demande l?annulation
pour excès de pouvoir de la circulaire mentionnée ci-dessus du
ministre des affaires étrangères en tant, d?une part, qu?elle
qualifie le pacte civil de solidarité de « contrat de nature
patrimoniale » et, d?autre part, qu?elle exclut, en l?état,
les personnes liées par un tel pacte aux agents du ministère en
poste à l?étranger du bénéfice de la prise en charge des frais
de voyage, du versement de l?indemnité de transport de bagages et
du supplément familial de traitement prévus respectivement par les
décrets du 16 mars 1986, du 18 décembre 1992 et du 28 mars
1967 ;
Considérant que l'interprétation que l?autorité
administrative donne au moyen de dispositions impératives à
caractère général des lois et règlements qu'elle a pour mission
de mettre en oeuvre n'est susceptible d'être directement déférée
au juge de l'excès de pouvoir que si et dans la mesure où cette
interprétation méconnaît le sens et la portée des prescriptions
législatives ou réglementaires qu'elle se propose d'expliciter ou
contrevient aux exigences inhérentes à la hiérarchie des normes
juridiques ;
En ce qui concerne la
qualification donnée au
pacte civil de solidarité :
Considérant qu?en tant qu?elle qualifie le
pacte civil de solidarité de « contrat de nature
patrimoniale » et précise que la loi du
15 novembre 1999 « décline surtout une série de
droits et obligations à caractère patrimonial », la
circulaire contestée se borne à faire un commentaire dénué de
tout caractère impératif ; que, par suite, elle n?est pas,
sur ce point, susceptible d?être déférée au juge de l?excès
de pouvoir ;
En ce qui concerne le droit à la prise en
charge des frais de voyage, au versement de l?indemnité de
transport de bagages et du supplément familial de traitement
:
Considérant qu?aux termes de l?article 515-1
du code civil, issu de la loi nE 99-944
du 15 novembre 1999, « un pacte civil de solidarité
est un contrat conclu par deux personnes physiques majeures, de sexe
différent ou de même sexe, pour organiser leur vie
commune » ; qu?aux termes de l?article 515-4 du même
code, « les partenaires liés par un pacte civil de
solidarité s?apportent une aide mutuelle et matérielle? Les
partenaires sont tenus solidairement à l?égard des tiers des
dettes contractées par l?un d?eux pour les besoins de la vie
courante et pour les dépenses relatives au logement
commun » ; que l?article 515-5 organise, sous la
forme de l?indivision, le régime des biens acquis
postérieurement à la conclusion du pacte ;
Considérant, en premier lieu, que la loi du 15
novembre 1999, qui crée une nouvelle forme d?union légale entre
deux personnes physiques majeures distincte de l?institution du
mariage, ne peut être interprétée comme assimilant de manière
générale les partenaires liés par un pacte civil de solidarité
aux personnes mariées ;
Considérant, en deuxième lieu, que les liens
juridiques qui unissent les personnes ayant conclu un pacte civil de
solidarité ont été organisés par le législateur de manière
différente, notamment du point de vue de leur intensité et de leur
stabilité, de ceux qui existent entre deux conjoints ; que ces
deux catégories de personnes étant ainsi placées dans des
situations juridiques différentes, le principe d?égalité n?impose
pas qu?elles soient traitées, dans tous les cas, de manière
identique ;
Considérant qu?il résulte de ce qui précède
que les partenaires liés par un pacte de solidarité ne peuvent, du
seul fait de l?intervention de la loi du
15 novembre 1999, être regardés comme des
« conjoints » pour l?application des textes
réglementaires qui réservent des droits ou des avantages au profit
de ceux qui ont cette dernière qualité ; que l?ensemble de
ces textes réglementaires ne sont pas devenus illégaux, en ce qu?ils
seraient contraires au principe d?égalité, dès l?entrée en
vigueur de cette loi ;
Considérant, cependant et en troisième lieu,
que lorsque, sans pour autant rendre par elle même inapplicables
des dispositions réglementaires incompatibles avec elle, une loi
crée une situation juridique nouvelle, il appartient au pouvoir
réglementaire, afin d?assurer la pleine application de la loi, de
tirer toutes les conséquences de cette situation nouvelle en
apportant, dans un délai raisonnable, les modifications à la
réglementation applicable qui sont rendues nécessaires par les
exigences inhérentes à la hiérarchie des normes et, en
particulier, aux principes généraux du droit tels que le principe
d?égalité ;
Considérant que, dans le cas du pacte civil de
solidarité, cette obligation impose au pouvoir réglementaire de
mettre à jour l?ensemble des textes qui ouvrent des droits,
créent des avantages ou, plus généralement, fixent une règle en
se fondant sur la qualité de célibataire, de concubin ou de
conjoint, de manière à rapprocher, en fonction de l?objet de
chacun de ces textes, la situation du signataire d?un pacte civil
de solidarité de celle applicable à l?une des trois qualités
énumérées ci-dessus ;
Considérant que le principe d?égalité auquel
ces textes devront se conformer ne s?oppose pas à ce que l?autorité
investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des
situations différentes ni à ce qu?elle déroge à l?égalité
pour des raisons d?intérêt général, pourvu que, dans l?un
comme dans l?autre cas, la différence de traitement qui en
résulte soit en rapport avec l?objet de la norme qui l?établit ;
Considérant que l?objet poursuivi par les
décrets du 16 mars 1986, du 18 décembre 1992 et du
28 mars 1967, en prévoyant respectivement la prise en charge des
frais de voyage, le versement de l?indemnité de transport de
bagages et du supplément familial de traitement pour le conjoint du
fonctionnaire en poste à l?étranger, est de tenir compte des
sujétions imposées à ce conjoint par le transfert de la
résidence du couple dans le pays d?affectation où se poursuivra
la vie commune ;
Considérant que si, compte tenu des différences
décrites plus haut entre la situation juridique des conjoints et
celle des partenaires liés par un pacte civil de solidarité, le
principe d?égalité n?impose pas à l?autorité investie du
pouvoir réglementaire d?étendre à l?identique les avantages
dont il vient d?être question aux seconds et lui permet, en
particulier, de subordonner cette extension à une condition de
durée minimale du pacte, cette autorité ne peut, sans créer une
différence de traitement manifestement disproportionnée par
rapport aux différences qui séparent ces deux formes d?organisation
de la vie commune, exclure totalement les partenaires liés par un
pacte civil de solidarité du bénéfice des avantages évoqués par
la circulaire ;
Considérant dès lors qu?en interprétant le
droit existant comme n?exigeant pas, dans l?immédiat, la
modification des décrets de 1986, 1992 et 1967, la circulaire
attaquée n?a pas contrevenu à la hiérarchie des normes et, en
particulier, aux exigences inhérentes au principe d?égalité
dès lors que le délai raisonnable dont disposait le gouvernement,
compte tenu de la marge d?appréciation qui était la sienne en l?espèce,
pour tirer les conséquences de la loi du 15 novembre 1999
n?était pas expiré le 3 mars 2000, date à laquelle a
été prise la circulaire contestée ; qu?en revanche, l?abstention
du pouvoir réglementaire, si elle se prolongeait au-delà de ce
délai raisonnable serait entachée d?illégalité ;
Considérant qu?il résulte de ce qui précède
que les dispositions contestées de la circulaire, énonçant que
les décrets de 1986, 1992 et 1967 qui, pour la prise en charge des
frais de voyage, le versement de l?indemnité de transport de
bagages et du supplément familial de traitement, font référence
au « conjoint » ou à l?«agent marié » ne s?appliquent
pas, en l?état, aux personnes signataires d?un pacte civil de
solidarité, ne constituaient pas, à la date de leur intervention,
un acte pouvant faire l?objet d?un recours pour excès de
pouvoir ;
Sur la requête nE 228325 :
Considérant que, pour les motifs énoncés
ci-dessus, le requérant n?est pas fondé à soutenir que les
dispositions du décret du 28 mars 1967 qui font
référence au « conjoint » ou à l?« agent
marié » pour l?attribution du supplément familial de
traitement seraient devenues illégales, en ce qu?elles seraient
contraires au principe d?égalité, du seul fait de l?entrée en
vigueur de la loi du 15 novembre 1999 ;
Considérant que si, à l?expiration du délai
raisonnable dont disposait le gouvernement pour tirer les
conséquences de la loi du 15 novembre 1999, le ministre
des affaires étrangères ne saurait légalement se fonder sur la
circonstance que l?article 7 du décret du 28 mars 1967
réserve à l?agent marié le bénéfice du supplément familial
de traitement pour refuser d?attribuer cet avantage à un agent au
titre de la personne liée à lui par un pacte civil de solidarité,
un tel délai n?était pas expiré le 27 juillet 2000,
date à laquelle M. VILLEMAIN s?est vu opposer la décision
qu?il conteste ; que le moyen tiré de ce que ce refus serait
privé de base légale doit, par suite, être écarté ;
Considérant enfin que la décision attaquée se
borne à constater que, en l?état actuel de la réglementation,
le supplément familial de traitement ne peut être accordé à un
agent au titre de la personne liée à lui par la signature d?un
pacte civil de solidarité et ne peut donc être analysée comme un
refus de prendre les mesures réglementaires d?application de la
loi du 15 novembre 1999 ;
Considérant qu?il résulte de ce qui précède
que M. VILLEMAIN n?est pas fondé à demander l?annulation
de la décision du 27 juillet 2000 lui refusant le
bénéfice du supplément familial de traitement ;
D E C I D E :
Article 1er : Les
requêtes de M. VILLEMAIN sont rejetées.
Article 2 : La présente décision sera
notifiée à M. Jacques VILLEMAIN et au ministre des
affaires étrangères
Source
|