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Débat parlementaire : compte-rendu de lecture au Sénat (1/2)

date de redaction mercredi 24 novembre 2004


Compte-rendu analytique de la première séance du 23/11. Début de l’examen du projet de loi créant une Haute Autorité de lutte contre les discriminations par les sénateurs.


Mme OLIN, ministre déléguée à l’intégration, à l’égalité des chances et à la lutte contre l’exclusion. - Comme l’a rappelé M. Borloo devant l’Assemblée nationale, la lutte contre les discriminations est l’affaire de tous, chacun étant susceptible d’être victime d’une discrimination et c’est à chacun de veiller à l’application du principe d’égalité de traitement.

Mais au-delà de la responsabilité individuelle et de l’action des associations - que je salue -, c’est aux pouvoirs publics de sanctionner les comportements discriminatoires et de promouvoir l’égalité de traitement. Le Président de la République a souhaité avec constance instituer une haute autorité, garante de notre modèle d’intégration, le traité d’Amsterdam fait obligation d’instituer un organisme indépendant pour lutter contre les discriminations.

Les publics les plus fragiles cumulent les risques de discrimination : sur le marché de l’emploi, dans l’accès au logement ou aux loisirs. Les inégalités de traitement compromettent la cohésion sociale, en étant à l’origine de frustrations qui confortent des tentations communautaristes que nous refusons au nom de l’égalité, principe fondamental de la République.

Alors qu’ils avaient fait un choix de société différent, les Hollandais mesurent aujourd’hui les risques qu’ils ont pris pour leur cohésion nationale. La France n’est, bien sûr, pas à l’abri de dérives. Mais la représentation nationale a su montrer son unité pour conforter le principe de laïcité à l’école publique !

L’Assemblée nationale a modifié le texte que vous allez examiner, et je sais pouvoir compter sur le Sénat pour l’enrichir encore, avec le même souci de nos principes républicains. Il reprend la plupart des propositions que M. Stasi a faites en février dans son rapport au Premier ministre et s’inspire du centre pour l’égalité des chances qui consacre en Belgique huit millions d’euros aux seules discriminations fondées sur la race ou sur le sexe.

Le gouvernement veut donner une très forte légitimité à la haute autorité, en témoigne le mode de nomination des onze membres du collège, qui fait toute sa place à la parité. Ce texte reconnaît l’apport des associations à la lutte pour l’égalité de traitement, en institutionnalisant leur participation aux travaux de la haute autorité.

Le budget de la haute autorité, de 10,7 millions d’euros, permettra dès le premier semestre prochain, de prendre en charge toutes les réclamations individuelles, de mettre en œuvre des médiations, d’organiser la promotion de l’égalité et d’expérimenter des délégations territoriales. La haute autorité reçoit deux missions : le soutien aux victimes de discriminations et la promotion de l’égalité.

Comme l’ont rappelé les 140 associations et les personnalités auditionnées par M. Stasi, la sanction des discriminations est rendue difficile par l’établissement de la preuve. Le « 114 », numéro d’appel gratuit pour préinstruire téléphoniquement les réclamations, et les commissions départementales d’accès à la citoyenneté (Codac) n’ont pu, faute de moyens juridique et matériel, que nourrir de l’amertume.

C’est pourquoi, en plein accord avec le ministre de la Justice, nous avons élaboré un dispositif d’enquêtes contraignant pour les personnes publiques comme pour les personnes privées. Ce dispositif est articulé avec le contentieux, en particulier pénal, et le recours à la médiation est possible. La haute autorité pourra procéder ou faire procéder à de telles médiations. En outre, nous transposons dans notre droit l’aménagement de la charge de la preuve en matière de discrimination raciale.

Enfin, le gouvernement assigne à la haute autorité une mission de promotion de l’égalité non seulement de traitement, mais également des chances, comme l’a souhaité l’Assemblée nationale, afin que notre société évolue en matière de lutte contre les discriminations. La prise de conscience du corps social se manifeste par exemple dans les plans d’actions positives ou les chartes de la diversité, dans les secteurs de l’audiovisuel, l’automobile, le travail temporaire. M. Bébéar a remis hier au Premier ministre ainsi qu’à M. Borloo un rapport contenant des propositions relatives à l’égalité des chances dans l’entreprise.

Il reviendra à la haute autorité d’identifier et de reconnaître les bonnes pratiques. Le Parlement sera en outre destinataire, au même titre que le Président de la République, du rapport annuel de la haute autorité.

Enfin, en ce qui concerne les provocations à la discrimination, jusqu’à présent, aucune disposition ne concerne les discriminations fondées sur le sexe ou l’orientation sexuelle. Des propos favorables à la lapidation des femmes ont pu être diffusés en toute impunité ! L’État se doit de réagir en recherchant l’équilibre nécessaire entre la liberté de la presse et le respect de la dignité de la personne humaine, principes à valeur constitutionnelle. C’est dans cet esprit que les dispositions réprimant le racisme n’ont pas été totalement transposées dans ce projet de loi : la prescription initiale d’une année a été ramenée à trois mois, la durée de droit commun pour la prescription de l’action publique, quand il s’agit de la presse.

En revanche, le gouvernement a souhaité le parallélisme total entre les dispositions relatives aux propos discriminatoires, qu’ils soient fondés sur l’homophobie ou qu’ils soient fondés sur le sexisme. Les associations pourront se constituer partie civile même lorsque l’injure, la diffamation ou la provocation à la discrimination, à la haine ou à la violence concernent des homosexuels ou des femmes, sans identification possible.

C’est Mme Vautrin, alors secrétaire d’État à l’intégration et à l’égalité des chances, qui était intervenue devant votre commission des Lois, le 27 octobre dernier. J’ai bien entendu pris connaissance de vos travaux. Notre texte est certainement perfectible, afin de mieux assurer l’indépendance du collège, le respect de la règle du contradictoire ou la publicité des avis de la haute autorité. Nous partageons la volonté de rechercher un consensus, sur ce sujet aussi sensible et symbolique pour notre République. Ce débat parlementaire est donc l’occasion de parfaire le projet de loi. (Applaudissements au centre et à droite.)

M. LECERF, rapporteur de la commission des Lois. - Nous examinons en première lecture le projet de loi portant création d’une haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité (HALDE), adopté par l’Assemblée nationale le 6 octobre dernier.

La mise en place rapide de cette autorité indépendante répond à des exigences internationales, européennes et nationales fortes. Le comité des droits de l’homme de l’O.N.U. a recommandé à la France en 1997 de créer un mécanisme institutionnel pour recevoir et traiter les plaintes relatives aux droits de l’homme incluant toutes formes de discriminations.

De même, la directive européenne du 29 juin 2000 requiert des États membres qu’ils désignent un ou plusieurs organismes chargés de promouvoir l’égalité de traitement des personnes, sans distinction de race ou d’origine ethnique.

Enfin, le Président de la République, à Troyes le 14 octobre 2002, avait souhaité qu’une « autorité indépendante soit créée pour lutter contre toutes formes de discriminations, qu’elles proviennent du racisme, de l’intolérance religieuse, du sexisme ou de l’homophobie ».

Cet engagement reposait sur la conviction que « le refus des communautarismes ne se conçoit pas sans une lutte contre les discriminations ».

On serait tenté de voir dans la présente initiative l’aveu d’un échec. Il est vrai qu’en dépit d’un arsenal juridique très développé et au foisonnement des structures en charge de combattre les discriminations, ce phénomène perdure au point de porter atteinte à notre cohésion nationale. Des enquêtes comme celle que réalisa en 2004 l’observatoire des discriminations de l’université de Paris I sont éloquentes.

Elle montre, s’agissant de l’accès à l’emploi que, par rapport à un candidat de référence - homme, au nom et prénom français, résidant à Paris, blanc de peau et d’apparence standard - le candidat handicapé reçoit quinze fois moins de réponses positives, le candidat d’origine maghrébine cinq fois moins, le candidat de plus de cinquante ans quatre fois moins, le candidat d’apparence disgracieuse plus de deux fois moins et le candidat issu d’un « mauvais » quartier près de deux fois moins. Seule satisfaction, la variante homme - femme n’apparaît pas au moins dans cette enquête- là - significative.

Faut-il alors s’étonner qu’un tiers des adultes interrogés dans une autre enquête déclarent avoir été confrontés à des attitudes intolérantes ou discriminatoires avec, souvent, des conséquences sur leur parcours et leur vie ?

Le projet de loi crée, avec la haute autorité, l’instrument de promotion de l’égalité qui nous manque aujourd’hui et dont se sont dotés avec succès de nombreux pays, Royaume- Uni, Belgique, Canada, Irlande, Pays-Bas ou Suède. Les cinq ombudsman suédois sont compétents, respectivement, pour la discrimination ethnique, l’égalité des chances, les droits des enfants, les personnes handicapées et l’orientation sexuelle. Ce système a largement inspiré la création, en 1973, de notre médiateur de la République.

D’autres solutions auraient pu être envisagées pour compléter notre système juridique, afin de rendre plus efficace la lutte contre les discriminations et répondre aux exigences communautaires. Les compétences du médiateur auraient pu être étendues, sous réserve de sa transformation en autorité collégiale, à la lutte contre les discriminations. On aurait ainsi bénéficié de l’expérience de l’institution, du réseau des délégués du médiateur - ils sont dix-huit dans ma seule région du Nord-Pas-de-Calais. La simplification serait une source d’économies. Peut-être faut-il laisser du temps au temps, tout en ayant conscience que la multiplication des autorités administratives indépendantes complique les choses. Il s’avérera sans doute cohérent de rassembler, à terme, bon nombre d’entre elles en une seule instance collégiale, compétente à la fois en matière de droits des enfants, de réclamations des citoyens à l’égard des administrations et de lutte contre les discriminations.

D’ici là, ce sera une impérieuse nécessité pour la future HALDE de nouer des liens étroits avec les autorités administratives indépendantes telles que le défenseur des enfants, la commission d’accès aux documents administratifs, la Commission nationale de l’informatique et des libertés et, bien entendu, le médiateur de la République.

En ce qui concerne le médiateur, un amendement du gouvernement, qui fut finalement retiré face aux réticences unanimes des députés, proposait qu’on pût le saisir directement. Il serait bien cavalier (sourires) vis-à-vis de nos collègues de l’Assemblée nationale de le reprendre ici. Cependant, le problème reste entier et mérite une solution d’autant plus rapide que la saisine directe sera retenue pour la haute autorité. En 2003 le médiateur a été saisi de 55 635 affaires contre 12 606 en 1983 mais 40 % des réclamations proviennent désormais directement du courrier ou d’internet et donnent lieu à de fastidieuses régularisations. Peut-on espérer qu’à l’occasion du prochain projet de loi de simplification administrative, l’instauration d’une saisine directe, déjà en vigueur pour le médiateur européen et dans la plupart des États de l’Union européenne ?

J’ai la conviction que la future haute autorité ne pourra asseoir sa légitimité, en tant qu’autorité morale, qu’en concentrant ses efforts sur le soutien aux victimes et la promotion des bonnes pratiques.

Si la solennité et l’autorité des textes prohibant les discriminations ne sont pas en cause - Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948, ou Constitution de 1958 - il faut pourtant déplorer le nombre dérisoire des condamnations prononcées pour des infractions de discrimination. C’est la conséquence de l’inégalité fondamentale entre les victimes et les auteurs. La haute autorité devra assurer l’application effective de ces textes, en aidant les victimes à constituer leurs dossiers, avant, si nécessaire, de recourir à une médiation ou à la justice. La promotion de bonnes pratiques, tout particulièrement dans l’accès à l’emploi, au logement et aux biens et services, constituera l’instrument essentiel d’une politique de prévention et de lutte contre les préjugés, lesquels fondent la plupart des comportements discriminatoires.

Enfin si la réforme se fait à droit constant, il appartiendra à la haute autorité, le moment venu, de faire toute proposition d’évolution - proposer, par exemple, de mettre fin à « l’invisibilité statistique » : il n’est guère douteux en effet que la production de statistiques sexuées dans le champ du travail, notamment à travers le bilan social, a permis d’agir sur les disparités entre hommes et femmes, dans l’entreprise.

Or comme le note M. Blivet dans L’entreprise et l’égalité positive, « pour un citoyen français, le fait d’être noir, asiatique ou maghrébin continue d’influencer l’attitude de la société à son égard et les opportunités qu’elle lui offre ». En intégrant au recensement une question relative à l’appartenance « ethno-raciale », des pays comme les États-Unis, le Canada ou la Grande-Bretagne se sont donné les moyens d’une lutte efficace pour l’égalité de traitement...

La création de la haute autorité participe de la mobilisation des pouvoirs publics en faveur de la cohésion sociale. Elle en constitue le volet institutionnel. La discrimination nourrit l’exclusion, qui à son tour nourrit le communautarisme, qui alimente les préjugés à la source de comportements discriminatoires.

Le projet de loi invite à briser ce cercle vicieux et à faire le pari d’une société plus juste et plus conforme à notre idéal républicain. Nous accueillons ce projet de loi avec l’espoir confiant que nos amendements seront acceptés d’autant que le dépôt tardif des amendements du gouvernement ne facilite pas le travail de la Haute Assemblée. (Applaudissements au centre et à droite.)

M. HYEST, président de la commission des Lois. - Très bien !

M. LE PRÉSIDENT. - J’indique au Sénat que, compte tenu de l’organisation du débat décidée par la Conférence des Présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :

Groupe Union pour un mouvement populaire : 48 minutesGroupe socialiste : 31 minutes Groupe de l’Union centriste : 14 minutes Groupe communiste, républicain et citoyen : 11 minutes Groupe du Rassemblement démocratique et social européen : 09 minutes Réunion administrative des sénateurs ne figurant sur la liste d’aucun groupe : 07 minutes.

Mme DINI. - Je suis heureuse d’intervenir pour la première fois dans cet hémicycle. J’en suis d’autant plus fière que la lutte contre les discriminations me tient à cœur et qu’elle est l’une des principales préoccupations de mon groupe. Celui-ci animé par une ambition humaniste, cherche à promouvoir l’égalité de traitement entre tous, afin d’asseoir définitivement la dignité et le respect de la personne humaine.

La discrimination est d’autant plus inacceptable qu’elle contredit, dans notre pays, un siècle de construction du principe d’égalité et qu’elle bafoue nos valeurs républicaines fondatrices.

La création de la haute autorité est une mesure très importante en faveur d’un renforcement de la cohésion sociale. Elle prolonge les textes récents, tels que ceux relatifs à l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées et la lutte contre les propos à caractère sexistes ou homophobes.

On peut s’interroger toutefois sur l’opportunité de créer un nouvel organisme chargé de lutter contre les discriminations, alors que des outils nombreux existent déjà. Je citerai : la délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle, le service du droit des femmes et de l’égalité, la délégation interministérielle aux personnes handicapées, la direction générale de l’action sociale, la direction générale de la santé, le fonds d’action et de soutien pour l’intégration et la lutte contre les discriminations. De multiples organismes mènent également des travaux d’étude et émettent des avis ou des recommandations en matière de lutte contre les discriminations, notamment la Commission nationale consultative des droits de l’homme, le Haut Conseil à l’intégration, l’observatoire de la parité entre les hommes et les femmes. N’oublions pas que le médiateur de la République ou le défenseur des enfants, peuvent recevoir des réclamations relatives à des comportements discriminatoires.

Plusieurs solutions auraient donc pu être envisagées pour compléter notre système juridique, renforcer la lutte contre les discriminations et répondre aux exigences communautaires. Nous avons emprunté la voie d’une nouvelle autorité administrative indépendante. Une de plus serais-je tenté de dire s’il était permis de contester le recours à une formule dont le Sénat à la paternité.

Je me réjouis que ce texte vienne à l’ordre du jour du Parlement, puisqu’il nous met en conformité avec le droit européen, auquel l’U.D.F. est très attaché. Nos voisins européens, ont su depuis longtemps, adapter leur législation aux nécessités de lutte contre les discriminations, que ce soit la commission pour l’égalité raciale créée en 1975 au Royaume-Uni, la commission pour l’égalité de traitement créée en 1994 aux Pays-Bas, l’autorité pour l’égalité créée en 1999 en Irlande.

Cette transposition tardive de la directive européenne est due à notre refus d’admettre une évidence : la France n’a pas bien réussi sa politique d’intégration. Nous avons voulu être une terre d’accueil mais nous n’avons pas su mener ensuite une politique d’intégration efficace. Cet aveuglement est conforté par le nombre assez restreint de contentieux faisant état de discriminations, qui cache un malaise plus qu’une réussite. Le rapport de M. Stasi indique que la plupart des signalements de comportements discriminatoires ont abouti à des décisions de classement sans suite. Ce constat renvoie également à la question de l’inégalité fondamentale entre la victime, qui dispose souvent de ressources matérielles et juridiques modestes, et les auteurs de discriminations, qui peuvent être en position de force, en tant qu’employeurs, bailleurs ou prestataires de service. La haute autorité permettra, je l’espère, d’y remédier et de développer une culture de la tolérance. Sous réserve de l’accord des personnes intéressées, elle pourra procéder à des enquêtes sur place, elle sera en mesure de saisir le juge des référés, et pourra présenter ses observations à l’audience. Par ailleurs, ses rapports annuels permettront de recenser les « bonnes pratiques » en matière de lutte contre les discriminations, et de faire le point sur les comportements inégalitaires dans notre société.

Notre groupe est favorable à l’amendement de la commission des Lois, qui a pour objectif d’étendre le droit à l’égalité de traitement dans les domaines visés par la transposition, à tous les critères de discrimination énumérés par la loi du 16 novembre 2001. Cette loi porte en effet sur la lutte contre les discriminations, qu’elles concernent l’origine, le sexe, les mœurs, l’orientation sexuelle, l’âge, la situation de famille, l’appartenance ethnique ou raciale, la nationalité, les opinions politiques, les activités syndicales ou mutualistes, les convictions religieuses, l’apparence physique, le patronyme, l’état de santé ou le handicap. Cela assure une plus grande homogénéité juridique, en donnant aux citoyens les mêmes garanties, quel que soit le critère de discrimination. Ainsi se trouvera applicable, pour toutes les discriminations prohibées par notre droit interne, l’aménagement de la charge de la preuve, devant les juridictions civiles et administratives, dans les domaines visés par l’article 17. Cet aménagement est capital, au-delà de la réponse à une exigence de Bruxelles, il garantit une meilleure prise en compte des difficultés de notre société et apporte une solution au problème de l’inégalité, entre la victime et les auteurs de discriminations.

Après la discussion du projet de loi pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, la création de cette autorité administrative indépendante - avec les avancées qu’elle comporte - relève de la volonté d’égalité de traitement de tout être humain.

Reste que nous regrettons le caractère politique de cette autorité, alors qu’une autorité administrative indépendante est, par nature, créée pour justifier l’intervention d’experts indépendants. Quelle sera sa légitimité si ses membres sont pour la plupart nommés par les plus hautes autorités politiques de l’État ? Comment garantir son impartialité lorsque certains de ses membres restent soumis à un lien hiérarchique avec le Premier ministre. Nous suggérons que deux membres soient désignés par le C.E.S., et un membre par le ministre compétent.

En ce qui concerne la saisine de cette autorité : nous souhaitions déposer un amendement autorisant les associations à saisir la haute autorité, conformément aux dispositions de la directive, mais le rapporteur nous a précédé. (Sourires.)

En effet, les associations de lutte contre les discriminations ont suscité une prise de conscience dans l’opinion publique. Elles ont acquis une expertise et une légitimité, qui justifient leur participation au travail de la future haute autorité et leur capacité à la saisir.

Nous souhaitons que les parlementaires soient également en mesure de saisir cette autorité, afin de suppléer leurs électeurs parfois réticents ou hésitants face à une situation de discrimination. L’élu est, en effet, souvent le destinataire privilégié de courriers et dossiers, faisant état de situations et pratiques discriminatoires...

On ne pourra éviter de créer 26 délégations régionales. Elles devront remplir les mêmes fonctions d’assistance aux personnes. Ce n’est pas un hasard si les instances de lutte contre les discriminations des pays étrangers disposent de bureaux locaux : par exemple, les dix-huit permanences d’accueil pour le centre pour l’égalité des chances et la lutte contre le racisme en Belgique ou les six délégations régionales pour la commission pour l’égalité raciale au Royaume-Uni.

Or, la France dispose déjà d’organes territoriaux chargés de lutter contre les discriminations : les groupes d’études et de lutte contre les discriminations (G.E.L.D.) et les Copec.

À ce propos, nous souhaiterions savoir, madame la Ministre, quelles sont vos intentions car maintenir en place deux organismes ayant le même objet, dans un même ressort territorial, n’est pas souhaitable. Les commissions pour la promotion de l’égalité des chances et la citoyenneté, devraient être les véritables relais locaux de la haute autorité. Une bonne coordination s’impose pour éviter des conflits de compétences.

Si ces réserves sont levées, l’U.C. votera ce texte. J’en appelle donc madame la Ministre à votre détermination pour que soient mis en œuvre les moyens d’actions nécessaires à la réalisation de nos objectifs. Cette nouvelle autorité permettra à notre pays de renforcer l’égalité de nos concitoyens dans leur vie quotidienne. (Applaudissements au centre et à droite.)

Mme ASSASSI. - Les discriminations en France s’aggravent, s’étendent et nous devons avoir le courage de nous attaquer à cette réalité. La responsabilité de l’État, des forces politiques, des parlementaires est engagée. Trop de personnes, jeunes, moins jeunes, salariés ou non, citoyens français, migrants, femmes, sont en effet victimes de discriminations dans tous les domaines de la vie : accès à l’emploi, monde du travail, logement, formation, école, santé, loisirs.

Peu à peu, d’actes quotidiens en paroles publiques, les discriminations, les exclusions, les rejets de l’autre, fondés sur le sexe, l’origine ethnique, les convictions politiques ou religieuses, l’appartenance syndicale, le handicap, l’état de santé, l’âge ou l’orientation sexuelle, provoquent des dérives répréhensibles. Certes notre pays a souscrit à des engagements internationaux et renforcé son arsenal législatif pour mieux lutter contre les discriminations comme la loi du 16 novembre 2001 relative à la lutte contre les discriminations en matière d’emploi ou celle du 3 février 2003 qui a aggravé les peines pour les auteurs d’actes à caractère raciste, antisémite, xénophobe, sexiste ou homophobe.

Pourtant, les discriminations continuent de gangrener notre société et menacent la paix sociale. Les lois sécuritaires adoptées depuis plus de deux ans, qui mettent en cause les droits sociaux, les services publics et stigmatisent les migrants, n’arrangent pas la situation. Quand on mène une politique sociale et économique qui donne la primauté à l’argent sur l’homme, il ne faut pas s’étonner que les discriminations, le rejet de l’autre, de l’étranger ou tout simplement de celui qui est différent, s’aggravent. Quand les lois sont discriminantes, stigmatisantes, et qu’elles désignent une catégorie de population, la méfiance à l’égard d’autrui, le repli sur soi, voire le communautarisme ne peuvent que se développer. Ainsi en a-t-il été de la réforme de l’aide médicale d’État qui montre du doigt les étrangers, des lois sur l’immigration et sur le droit d’asile qui stigmatisent les populations étrangères.

Que dire aussi des lois Sarkozy et Perben sur la sécurité intérieure et la criminalité qui prennent pour cibles les jeunes issus des quartiers défavorisés et d’origine étrangère, les gens du voyage, les prostituées, les pauvres, bref une partie non négligeable de notre population. Dans un autre registre, en favorisant les licenciements, le dispositif Larcher laisse sur le bas côté de la route un bon nombre de salariés. Il en est de même avec toutes ces lois antisociales que vous avez fait voter depuis 2002 comme la réforme des retraites ou de la protection sociale. Aujourd’hui, trouver un emploi quand on est d’origine étrangère, lorsque l’on habite un quartier difficile ou quand on est atteint d’une maladie grave relève du parcours du combattant !

La création de la haute autorité de lutte contre les discriminations était donc urgente. Auditionné par la commission présidée par M. Stasi, le parti communiste s’y était dit favorable tout en précisant ses attentes concernant sa composition, ses missions et ses pouvoirs. Aujourd’hui, on est bien loin des ambitions initiales de la commission Stasi que des déclarations du chef de l’État à Troyes.

La future haute autorité ne répond en effet que très imparfaitement aux défis posés à notre société. Sa composition pose problème : sur les onze membres du collège, deux seront nommés par le Président de la République, deux par le Président du Sénat, deux par le Président de l’Assemblée, deux par le Premier ministre. Cette institution sera donc verrouillée politiquement et son action difficilement indépendante du pouvoir en place.

L’Assemblée nationale avait fait tellement peu de place au pluralisme que notre commission des Lois s’est sentie obligée de l’évoquer dans l’un de ses amendements. Nous regrettons que le monde associatif et syndical ait été exclu de cette instance même s’ils y sont associés par le biais d’organes consultatifs. Nous proposerons donc de garantir réellement le pluralisme, l’indépendance et l’impartialité de la haute autorité en modifiant sa composition de façon à la calquer sur celle de la Commission nationale consultative des droits de l’homme, tout en respectant la parité. À cet égard, il faudra imposer les statistiques sexuées afin de mieux lutter contre les inégalités entre les hommes et les femmes.

La création d’une telle autorité n’a d’intérêt que si elle est dotée de pouvoirs et de moyens différents de ceux dont disposent déjà les victimes de discriminations. Son efficacité serait en effet compromise si elle ne pouvait aider les victimes à recueillir des éléments de preuve pour leur permettre de faire valoir leurs droits en vue d’une médiation ou d’une action en justice. Nous proposerons donc de renforcer les missions de la haute autorité en ce domaine.

Les capacités d’action de la haute autorité se révèlent limitées : elle ne dispose pas des pouvoirs d’investigation et d’injonction que préconisait la commission Stasi. Cette autorité administrative devrait aussi avoir des correspondants locaux ayant les mêmes pouvoirs que ceux dont disposent le médiateur de la République. On éviterait ainsi qu’elle soit submergée.

Enfin, les moyens humains et budgétaires qui lui seront alloués, soit 10,7 millions et 80 agents à terme, semblent insuffisants comparés à ceux dont disposent les autorités équivalentes au Québec ou en Belgique. Ses crédits seront inscrits au budget du ministère chargé des affaires sociales. Or, pour assurer son indépendance, il convient de prévoir un budget autonome, voté par le Parlement. En outre, une loi de programmation budgétaire pluriannuelle permettrait d’éviter l’incident qui a récemment eu lieu à l’Assemblée nationale : lors de l’examen des crédits de l’emploi, la dotation de la haute autorité a été réduite dans un premier temps... La question des moyens humains et matériels est fondamentale. L’expérience de structures comme les commissions d’accès à la citoyenneté (Codac) et le groupement d’étude et de lutte contre les discriminations (G.E.L.D.) a démontré que leurs difficultés relevaient essentiellement de leur manque de moyens.

J’en viens aux amendements du gouvernement relatifs à la lutte contre les propos discriminatoires à caractère sexiste ou homophobe et qui avaient été demandés par les associations homosexuelles. Comme nous avions déposé une proposition de loi en ce sens, nous y souscrivons. Toutefois, pourquoi avoir retiré un texte qui devait être débattu le mois prochain par l’Assemblée nationale pour le présenter en catimini au Sénat ? Et pour qu’elles raisons le gouvernement et la commission ont-ils rejeté les amendements relatifs à l’homophobie et au sexisme lors de leur examen à l’Assemblée nationale les 5 et 6 octobre ?

Malgré notre réticence à l’égard des autorités administratives indépendantes et d’un texte qui reste bien en deçà des ambitions initiales, nous ne nous opposerons pas à la création de cette haute autorité. Le dispositif retenu nous semble pourtant insuffisant car il s’agit d’un phénomène massif qui exige plus que des bonnes intentions. En tout état de cause, cette haute autorité aura bien du mal à « réparer » à elle seule tout le mal causé par les politiques d’exclusion qui conduisent à ces souffrances qui riment avec précarité et exclusion.

Cette instance ne doit pas se substituer à l’action des pouvoirs publics qui doivent faire respecter le principe d’égalité et lutter contre les discriminations. De même, les politiques et surtout les parlementaires, ne devront pas s’estimer dédouanés de leur responsabilité du fait de l’existence de cette instance. Enfin, nous devons porter une attention toute particulière à ce qui se passe à l’école. J’y reviendrai lors de l’examen d’un de nos amendements pour impliquer davantage l’éducation nationale dans la lutte contre les discriminations. Il en va de la paix sociale dans les années à venir et du type de société que nous voulons léguer aux générations futures. (Applaudissements à gauche.)

M. SEILLIER. - Ce texte est d’une portée indéniable pour notre société. Il arrive en séance au moment où M. Bébéar a remis au Premier ministre son rapport sur les discriminations abusives et invisibles. Nous baignons en effet dans les discriminations.

Pourtant, la discrimination est à la base de la vie si l’on s’en tient au sens le plus large du mot, c’est-à-dire au fait de distinguer, de séparer ou de différencier. Chacun d’entre nous s’est constitué par un programme de différenciation cellulaire commandé par le code génétique. La fécondité, elle- même, implique la différence sexuelle. Les différentes espèces animales et toutes formes de diversité expriment bien cette loi fondamentale de la vie. Plus la vie est complexe, plus la loi de différenciation, et donc de discrimination, y règne.

Cette loi n’est pas seulement celle des organismes biologiques mais aussi des sociétés. Une société démocratique et développée comme la nôtre multiplie les institutions spécifiques, les hiérarchies et les organismes particuliers : que de situations, qui, par nature, ne peuvent être partagées et accessibles à tout un chacun, dans n’importe quelle condition ! L’élection, celle qui nous vaut d’être réunis ici en nous distinguant des autres citoyens pour légiférer en leur nom, est encore une discrimination entre plusieurs personnes candidates, elles-mêmes déjà discriminées par les conditions d’éligibilité. Le sport de haut niveau n’est que sélection, et donc discrimination, et personne ne trouve à y redire.

La haute autorité, instituée ici est, par son appellation même, et par le processus de nomination de ses membres, une discrimination organisée et sans complexe pour lutter contre les discriminations illégales. En soi, le fait de différencier des personnes est donc chose courante. Mais dans le langage courant, le mot est le plus souvent employé avec une connotation péjorative. C’est si vrai qu’on a même éprouvé le besoin de lui accoler le qualificatif « positif » quand on veut justifier une discrimination particulière. On parle alors de discrimination positive. Et on complète aussi le concept général par la notion d’égalité des chances.

Il faut donc aborder avec la plus grande prudence, au sens où Aristote l’entendait, c’est-à-dire sans hésitation mais aussi loin de toute passion déréglée, le fait de confier à un collège de personnes le soin de se pencher sur les discriminations qui leur seraient signalées aux fins d’apprécier si ces pratiques sont condamnables en vertu de textes existant ou en vertu du principe plus fondamental d’égalité entre les citoyens voire entre personnes au regard direct de leur humanité.

Le premier cas de figure est évidemment le plus simple. Quand une loi a déjà fixé les cas où une différenciation entre des personnes est bannie, il suffit de vérifier la réalité des faits incriminés. Il peut se faire, en revanche, que le deuxième cas soit soulevé et c’est la situation la plus délicate à apprécier dans la mesure où il faut considérer non seulement la réalité des faits, mais aussi le préjudice causé au plaignant, et mesurer si l’absence de traitement égalitaire en cause lui est réellement préjudiciable. C’est surtout en ce domaine que s’ouvre un large champ d’investigation pour la future haute autorité. Si nous baignons dans les discriminations sciemment assumées nous vivons aussi dans un océan de discriminations illégitimes.

Si nous baignons dans les discriminations assumées, nous vivons aussi dans un océan de discriminations illégitimes, le plus souvent masquées, ignorées, voire invisibles. L’œuvre de la future autorité comportera une importante dimension pédagogique, si les discriminations injustes existent, c’est que nous sommes devenus aveugles à la dignité de notre humanité. La lutte contre les exclusions illustre ce que disait Montaigne : « qui veut faire justice en général commet l’injustice en détail ».

On doit donc rechercher autant de droits spécifiques que nécessaire pour compenser des situations d’injustice que l’uniformité de traitement pourrait provoquer. La législation en faveur des personnes handicapées relève de ce principe. Il n’en reste pas moins vrai que la lutte contre les exclusions reste guidée par le principe de l’accès de tous aux droits de tous.

Ce texte est marqué par la prudence requise sur un domaine aussi délicat et important par l’humanité de notre société. Samedi dernier, nous avons vécu un grand moment d’espoir avec la remise de prix aux talents des cités.

Le chemin sur lequel nous nous engageons constitue un enjeu majeur en terme de justice et de défense des personnes concernées. Pascal avait bien compris que le principe d’humanité peut nous dépasser - « l’homme passe infiniment l’homme » - et il nous revient de ne pas le perdre de vue. J’ai apprécié le propos de notre rapporteur et je le suivrai dans ses conclusions. (Applaudissements au centre et à droite.)

Mme KHIARI. - Les pratiques discriminatoires sont l’expression moderne et silencieuse du rejet de l’autre. Principalement fondées sur l’origine étrangère réelle ou supposée, elles tendent à se banaliser et frappent les plus faibles d’entre nous. Ce sont de nouvelles inégalités.

La haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité devrait poursuivre cinq missions : permettre aux victimes de faire valoir leurs droits en les accompagnant dans leurs démarches ; assurer une médiation entre les parties ; faire des propositions au législateur ; assurer la connaissance et le suivi des discriminations ; évaluer les résultats des actions engagées.

Il lui revient également de révéler les discriminations indirectes ou latentes et d’inciter les acteurs publics et privés à y remédier.

Une politique nationale globale doit être mise en place pour faire évoluer les comportements individuels et collectifs.

Ce projet de loi se justifierait, pour certains, par des valeurs de tolérance. Cette affirmation est, au mieux, une maladresse, au pire, un déni démocratique et républicain. La lutte contre les discriminations a pour unique fondement le respect du premier des principes démocratiques et républicains : l’égalité.

Les individus naissent égaux en droit, quelles que soient leurs différences. L’enjeu de notre démocratie est la coexistence de l’identité des droits et de la pluralité des identités individuelles, contredite quotidiennement. La place que la France offre à ses citoyens dépend encore beaucoup trop de la couleur de la peau, du sexe, du patronyme, de la religion, du handicap.

Les pratiques discriminatoires laissent leur empreinte sur la construction identitaire de l’individu et portent atteinte à l’image de soi. Elles entraînent une perte de confiance et un sentiment d’humiliation qui met en péril notre pacte républicain en favorisant le communautarisme.

L’intérêt d’une institution luttant contre les discriminations a été défendu dès 1998 par M. Belorgey. En 2000, l’Union européenne a adopté une directive enjoignant aux pays membres à se doter d’un tel organisme. La France est le dernier pays, avant l’Italie, à la transposer. Ardente militante de la création d’une telle institution, je suis aujourd’hui déçue par un projet de loi très insuffisant, en deçà du discours de Troyes du Président de la République, des recommandations de la mission Stasi et des propositions des associations. La récente tentative d’amputer les crédits est de mauvais augure.

L’indépendance supposant le pluralisme, comment expliquer que huit membres sur onze soient nommés par le Président de la République, le Premier ministre et les Présidents des Assemblées ? Nos amendements viseront notamment à ce que les personnes nommées le soient en fonction de leurs compétences.

Il nous semble impératif de doter la haute autorité de structures départementales, ou à défaut, régionales. La « République des proximités » qui vous est chère ne peut se contenter d’une unique structure centralisée et parisienne. Le renvoi au décret est de mauvais augure. Nous préférerions que cette territorialisation soit inscrite dans la loi.

Un guichet unique au niveau local ayant pour mission d’informer, de coordonner les dispositifs existants, de prévenir et de mettre en évidence les délits serait une avancée. Il contribuerait à freiner les processus discriminatoires.

Que ressent une personne victime d’une pratique discriminatoire ? Un profond sentiment d’injustice.

Notre droit fourmille pourtant de textes garantissant l’égalité et sanctionnant les discriminations. Or les victimes de discriminations subissent une double peine : elles n’ont pas accès, au même titre que les autres, au logement, à l’emploi stable, à la santé, aux loisirs, et elles assistent, impuissantes, à l’impuissance de la justice, peu de cas étant portées devant les tribunaux et encore moins échappant au classement sans suite.

Depuis 1998, nous assistons à une réelle prise de conscience politique sur cette question : création du Haut Conseil à l’intégration en 1998 ; mise en place des Codac, du G.E.L.D., et du 114. Aménagement de la charge de la preuve et reconnaissance du « testing » devant les juridictions civiles avec la loi du 16 novembre 2001. Ces avancées dues au gouvernement Jospin, ont permis de mieux évaluer les phénomènes discriminatoires, et d’en analyser les mécanismes. Néanmoins ces mesures n’ont eu aucun impact significatif sur les comportements.

Votre texte comporte lui aussi des avancées mais nous vous présenterons plusieurs amendements permettant à l’autorité de garantir le droit aux droits.

Il est souhaitable que la haute autorité puisse demander à être entendue, sans qu’un refus puisse lui être opposé, devant toutes les juridictions. Il nous faut tout faire pour que la peur change de camp.

La lutte contre les discriminations ne trouve pas ses remèdes que dans l’existence d’un arsenal juridique. Elle nécessite la mobilisation de notre système éducatif et du monde de l’entreprise. C’est pourquoi je ne partage pas l’avis du rapporteur de l’Assemblée nationale, M. Clément, pour lequel « ce projet fait état de l’égalité de dignité entre les hommes, et non de l’égalité des chances [...] qui ne relève pas des missions de la haute autorité ». Dans un rapport de 1996, le Conseil d’État a affirmé que le principe d’égalité des chances s’imposait comme la forme contemporaine du principe d’égalité. Si la haute autorité n’entend pas, dans son article 14, l’égalité comme égalité des chances, comment pourra-t-elle inciter, à l’instar de l’excellente initiative prise par Sciences-Po Paris, les classes préparatoires à réserver une partie de leurs effectifs aux bons élèves d’établissements situés en zone d’éducation prioritaire ?

Il ne s’agit pas de discrimination positive mais d’un juste rééquilibrage républicain. Il implique que la haute autorité identifie, reconnaisse et promeuve toute bonne pratique en matière d’égalité des chances et de traitement, mais surtout et qu’elle suscite et soutienne les initiatives de tous organismes publics et privés en ce sens. (M. Courrière approuve.)

Il nous faut ériger l’égalité des chances en véritable droit. L’action que l’État doit mener est celle du rééquilibrage républicain. Cette égalité doit inspirer notre politique éducative et pénétrer le monde des entreprises. Dans le monde du travail, les pratiques discriminatoires se font souvent en connaissance de cause et en toute impunité.

J’ai participé il y a 20 ans à la « marche pour l’égalité », on disait alors que les difficultés d’insertion professionnelle des enfants d’immigrés étaient dues à l’inadéquation de leurs qualifications aux exigences du marché du travail.

Aujourd’hui, beaucoup d’enfants d’immigrés ont grandi à l’école de la République et ont fait de longues études en croyant au discours sur la méritocratie républicaine. Ils continuent pourtant à subir, comme leurs aînés, des discriminations, notamment pour l’emploi. Dans certaines entreprises, l’idée qu’un Arabe ou Africain puisse exercer des fonctions d’encadrement ou d’accueil des clients n’est pas encore admise. Ces jeunes bac + 5 se sentent victimes d’un marché de dupes.

Pour ceux-là, l’égalité des chances en matière d’emploi tient à l’accès à un premier entretien d’embauche. L’étude conduite par le professeur Amadieu, de l’université Paris I, et utilisant des C.V. identiques avec des identités différentes, a révélé des pratiques affligeantes, comme on le lit dans le rapport. Elle illustre les contradictions entre nos principes de droit, nos idéaux républicains et les pratiques quotidiennes. Ces discriminations flagrantes conduisent à une « mort sociale programmée » de beaucoup de nos concitoyens.

Le groupe socialiste défendra plusieurs amendements visant, notamment, à généraliser l’anonymat des C.V. proposé par M. Bébéar et à promouvoir les entreprises qui luttent contre les discriminations.

Le champ de compétence de la haute autorité ne peut se cantonner aux discriminations prohibées par la loi et, à cet égard, je crains que l’article 14 ne lui permette pas de mener d’études, notamment sur les emplois fermés aux étrangers disposant de la citoyenneté de résidence, emplois qui représentent plus de 6 millions de postes. La haute autorité doit pouvoir faire des recommandations, notamment législatives, sur les discriminations qui, pour ne pas être illégales, n’en sont pas moins intolérables.

La République est un idéal. Il arrive trop souvent qu’elle soit une promesse non tenue. Gambetta disait : « la vraie démocratie, ce n’est pas de reconnaître des égaux, mais d’en faire ». Ce texte est timide dans la fabrication de l’égalité. Dans un contexte de crise sociale où les repères traditionnels semblent inopérants, la pratique massive des discriminations aggrave la dissolution du pacte républicain. Par ailleurs, ces pratiques nuisent grandement à l’image de la France. Pour notre pays, la véritable menace serait de devenir une terre de départ et non plus d’accueil. (Applaudissements à gauche. M. Pelletier applaudit aussi.)

M. TÜRK. - Depuis quelques temps on entend des commentateurs s’interroger sur le fonctionnement des autorités administratives indépendantes, voire sur leur utilité. Je rappellerai donc une évidence : on les a créées parce qu’on ne pouvait pas faire autrement. Qui pouvait proposer des recommandations et des sanctions sans être le Parlement qui dit la norme, ni le gouvernement qui serait juge et partie, ni les juridictions, qui ne peuvent que sanctionner, ni les associations de droit privé qui manquent de moyens, si ce n’est une autorité administrative indépendante ? Mais dès lors qu’on a fait ce choix - que j’appuie -, il convient de respecter certaines règles. Ce texte le permet et les amendements présentés l’améliorent encore.

Trois sortes de textes organisent le mode de fonctionnement de cette haute autorité. D’abord la loi, où nous devons écrire l’essentiel ; ensuite les décrets d’application, puis le règlement intérieur de cette haute autorité. Son indépendance se joue dans la loi et dans le règlement intérieur. Nous devons donc tout faire ici pour que les décrets d’application aient le moins de place possible et pour qu’ils en laissent le plus possible au règlement intérieur.

Les mécanismes de contrôle sont le cœur du texte. S’ils sont efficaces, c’est gagné ; sinon, ce n’est pas la peine de légiférer... Il faut faire en sorte que la haute autorité soit efficace et, en même temps, respecte les droits de la défense. Qu’elle ne devienne pas une machine à calomnies !

Sur les moyens, je suis dubitatif. J’ai lu que cette autorité serait progressivement dotée de 80 personnes. Pourquoi 80, alors que la C.N.I.L. dispose de 80 collaborateurs après 26 ans d’existence ? Il est vrai que son homologue allemande dispose de 420 collaborateurs...

Sur le budget, personne n’a de données précises. Il faut réfléchir aux besoins d’une montée en puissance.

Je comprends le rapporteur quand il évoque la nécessité d’une égalité positive. Mais je le mets en garde : la discrimination positive, question sensible et complexe, constituerait une innovation majeure qui mériterait un débat au plus haut niveau, c’est-à-dire au Parlement.

Cette haute autorité a pour destin de ne pas être éternelle. Empruntant les mots de Martin Luther King nous « faisons le rêve » qu’un jour elle ne sera plus utile. Si elle doit exister, c’est pour disparaître et le jour où, sur ce problème de discrimination, notre pays sera devenu adulte, cette haute autorité disparaîtra naturellement. (Applaudissements au centre et à droite.)

M. CAMBON. - Aujourd’hui, la réponse judiciaire aux pratiques discriminatoires demeure très faible et sans réelle efficacité, la plupart des affaires étant classées sans suite. Le but de ce texte est de mettre en place un organisme doté de moyens réellement efficaces, qui privilégierait la médiation, et traiterait le problème à la racine, en cherchant à développer les bonnes pratiques en matière d’égalité. Ce projet de loi répond par ailleurs à une triple volonté, du chef de l’État, de l’Union européenne et des Nations unies.

Dès sa première élection en 1995, le Président de la République avait fait de l’égalité des chances un des thèmes majeurs de sa campagne présidentielle. Peu de temps après sa réélection, il s’était également engagé lors du discours prononcé à Troyes en octobre 2002, à lutter « sans faiblesse » contre toutes les formes de discriminations. L’insertion des handicapés, par exemple, fut dès lors un des trois chantiers prioritaires de son nouveau quinquennat. La recrudescence d’actes antisémites et racistes en France a renforcé la détermination du chef de l’État.

Le gouvernement et le Parlement n’ont pas attendu le présent texte pour agir. La loi du 3 février 2003 aggrave les peines punissant les infractions à caractère raciste, antisémite ou xénophobe. Celles du 18 mars 2003 sur la sécurité intérieure et du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, renforcent la répression de certains actes discriminatoires qui, en cas de délit ou de crime, constituent désormais des circonstances aggravantes.

À ce volet répressif, il convenait d’ajouter un volet préventif, via une institution juridique spécialisée, indépendante, qui favoriserait la médiation et agirait pour la promotion de l’égalité républicaine. C’est du reste conforme aux recommandations du comité des droits de l’homme de l’O.N.U. et à l’article 13 du traité de l’Union européenne, à l’origine de plusieurs directives, dont celle du 29 juin 2000 que nous transposons aujourd’hui. C’est pourquoi le chef de l’État a confié l’élaboration d’un rapport sur ce sujet à M. Stasi, ancien médiateur de la République, au travail duquel je rends hommage et dont les conclusions sont en grande partie reprises dans ce texte.

Composée de onze membres choisis parmi des personnalités indépendantes, la haute autorité qu’il nous est proposé de créer sera dirigée collégialement, ce qui permettra d’additionner les compétences, d’assurer le pluralisme et donc, son indépendance. Les syndicats et associations qui travaillent depuis des années sur le terrain et auxquels je rends hommage, seront automatiquement associés au travail de cette autorité par l’intermédiaire d’un organisme consultatif. Certains de leurs membres pourront également être au nombre des onze personnalités qualifiées.

La simplification de la saisine permettra aux victimes d’agir plus rapidement contre les discriminations. Il est utile également qu’aucune énumération ne vienne limiter les cas de saisine et que la haute autorité se voie confier des prérogatives qui ne recouvrent pas celles d’autres instances. Elle pourra procéder à des enquêtes et à des vérifications, saisir la justice en référé, se présenter à l’audience. Elle pourra être consultée sur tout texte législatif ou réglementaire relatif à la lutte contre les discriminations et à la promotion de l’égalité. Elle remettra un rapport annuel au Parlement et au Président de la République. Son budget lui permettra d’être efficace, palliant les carences du groupe d’études et de lutte contre les discriminations. La plupart des signalements transmis au parquet par les Codac ont été classés. De même, seuls 2 % des appels au « 114 » correspondaient à des cas de discriminations : il faut rendre ce service payant, même symboliquement, pour limiter les appels fantaisistes. Enfin, je me félicite que l’Assemblée nationale ait garanti aux agents contractuels du groupe d’études et de lutte contre les discriminations, qu’un nouveau contrat leur sera proposé pour la haute autorité.

La haute autorité remplace ainsi un organisme plutôt qu’elle ne s’y juxtapose, sa création va dans le sens de l’efficacité et elle est conforme à nos engagements internationaux.

Ce texte inclut les dispositions qui figuraient dans le projet de loi relatif à la lutte contre le sexisme et l’homophobie, en tenant compte des observations de la Commission nationale consultative des droits de l’homme et de celles des entreprises de presse, qui redoutaient une atteinte grave à la liberté de la presse. Il s’agit de réprimer la diffamation, l’injure et la provocation à la discrimination, à la haine et à la violence, en raison du sexe ou de l’orientation sexuelle de la personne, dans les cas relatifs à l’emploi, à la fourniture de biens et de services, au logement et au bénéfice des droits accordés par la loi. Le délai de prescription est réduit à trois mois, contre un an dans le projet de juin : c’est le bon sens, puisque c’est le délai en usage pour les autres délits commis par voie de presse. Le projet de loi contre l’homophobie et le sexisme aggravait les peines pour les discriminations commises en raison de l’orientation sexuelle de la victime plutôt qu’en raison de son sexe. C’était injuste : ce texte va dans le bon sens, en punissant aussi sévèrement les propos sexistes et homophobes.

Pour toutes ces raisons, la plus grande majorité du groupe U.M.P. votera ce texte ! (Applaudissements au centre et à droite.)

M. LE PRÉSIDENT. - Chacun de vous s’est référé au rapport de M. Stasi : je salue son auteur, qui assiste à nos travaux !

M. DE MONTESQUIOU. - Les adjectifs ne manquent pas pour dénoncer les discriminations : pour résumer, elles sont inacceptables ! Il faut se battre pour qu’elles cessent : par obligation morale, mais aussi pour apaiser les tensions dans notre société, tant les discriminations instillent le doute, le désespoir, la révolte. Renoncer à se battre pour

l’égalité des droits, ce serait rompre le pacte républicain ! Pour affermir le refus de la révolte individuelle comme celui des zones de non-droit, l’État doit affirmer ses prérogatives régaliennes, pour passer de l’égalité formelle à l’égalité réelle.

La France vient de recevoir une leçon de l’Europe dans un domaine où nous pensons avoir peu à apprendre, les droits de l’homme. La directive fait obligation de désigner un organisme indépendant. Nos concitoyens pouvaient déjà saisir la justice, les lois avaient été renforcées, mais chacun sait que les condamnations sont rares. La France, comme souvent, a tardé à transposer ; la mission de M. Stasi nous aide à doter notre pays d’un outil trop longtemps attendu. Ce texte est aussi l’occasion de rappeler à nos concitoyens que l’Europe doit être un projet politique ambitieux fondé sur une conception humaniste de la société.

La haute autorité est une obligation, elle répond aussi à des besoins : sa compétence générale, son budget, ses moyens humains lui permettront d’agir concrètement - en particulier grâce aux enquêtes sur place, à la saisine du juge en référé, à ses observations à l’audience. Je proposerai deux dispositions pour la rendre plus efficace : d’abord la possibilité que les citoyens saisissent la haute autorité, par l’intermédiaire d’un parlementaire national ou européen ; ensuite la saisine directe par ces parlementaires, ce qui constituera un maillage territorial de quelque mille élus.

La haute autorité est un outil indispensable, mais pas suffisant. Comme pour défendre la laïcité, il faut faire plus que légiférer : il faut combattre les discriminations à la source, dès l’école et je salue la diffusion, par M. le ministre de l’Éducation nationale, du « Guide républicain » à plus de deux cent cinquante mille exemplaires dans les écoles ! La haute autorité ne dilue pas le pouvoir politique ni le pouvoir judiciaire : elle redonnera de l’espoir à ceux qui en ont été privés par notre indifférence ou notre passivité ! (Applaudissements au centre et à droite.)

Mme BOUMEDIENE-THIERY. - Le gouvernement transpose enfin la directive de juin 2000. La France a tant de retard dans la lutte contre les discriminations, qu’on s’interroge sur une volonté politique qui ne fait que transposer a minima le droit européen ! La lutte contre les discriminations est globale, associant l’État et les autorités locales dans le cadre de l’action publique comme de l’action civile.

Elle doit offrir une protection juridique complète et procurer des moyens humains et financiers à la hauteur des enjeux auxquels l’autorité sera confrontée.

Il est important que cette haute autorité soit unique et universelle.

Unique, car elle aura ainsi une vision d’ensemble des différentesformes de discriminations et nous éviterons une superposition de diverses structures spécifiques, voire une certaine hiérarchisation des discriminations.

Universelle, parce qu’elle doit couvrir toutes les catégories de discriminations, dans tous les domaines et contrôler tous les agissements discriminatoires, quels que soient leurs formes et leurs auteurs.

Les textes en vigueur ne visent que certaines catégories de discriminations. La liste doit donc être complétée - et veillons à ne pas fermer toute possibilité d’ajustements dans le temps.

L’Europe avait dès l’origine bien défini le champ des discriminations « fondées sur le sexe, l’origine ethnique, la religion ou les convictions, un handicap, l’âge ou l’orientation sexuelle ». Chacune de ces discriminations doit être combattue. Reprenons par conséquent in extenso la définition européenne.

Le champ de compétence de l’autorité doit comprendre toutes les discriminations, « directes ou indirectes, prohibées ou non par la loi ou par un engagement international auquel la France est partie prenante ».

À ce jour, le projet prévoit que la haute autorité ne peut intervenir que sur les discriminations prohibées par la loi. Or, il semble que le projet de loi sur la pénalisation des propos homophobes et sexistes sera abandonné. Nous le regrettons ; c’est un recul dans notre lutte contre les discriminations. Nous ne comprenons pas ce procédé, arbitraire et tardif.

Nous devrions être plus particulièrement attentifs aux discriminations que condamnent la Déclaration universelle des droits de l’homme, la convention européenne des droits de l’homme de 1950, la charte de l’O.N.U. de 1989, relative aux droits de l’enfant. Le droit international n’est- il pas supérieur au droit national ?

Nous avons auditionné des associations de défense des droits humains, des personnes handicapées et homosexuelles, des associations spécifiques luttant contre telle ou telle forme de discriminations.

Ces associations, je le regrette, ont été peu entendues et parfois même ignorées lors de l’élaboration de ce projet. Leur mise à l’écart tout au long de l’élaboration du projet de loi puis pendant les travaux préparatoires à l’Assemblée nationale et au Sénat, témoigne d’un mépris envers ceux qui, pourtant, feront le succès de la haute autorité.

Notre satisfaction reste mitigée : le projet souffre encore d’imperfections graves ; la haute autorité ne dispose pas encore des moyens indispensables à son action. Peut-être aurait-il fallu plus s’inspirer des expériences européennes et retenir davantage les éléments positifs. Je pense au centre pour l’égalité des chances belge et surtout au déjà ancien conseil pour l’égalité qui, en Grande Bretagne, a acquis une véritable légitimité et démontré son efficacité.

Trois conditions me semblent essentielles pour l’efficacité de la haute autorité.

L’indépendance et le pluralisme, la place centrale des victimes et leur accès à l’institution, le fonctionnement et les moyens que l’on se donne pour réussir.

L’administration publique peut elle- même être l’auteur de discriminations. Si la haute autorité était placée auprès d’un ministère, elle n’aurait pas l’indépendance nécessaire. À cet égard, la désignation des membres par de hautes personnalités ne nous semble pas adéquate.Mieux vaudrait une élection par les assemblées, dans le respect du pluralisme politique. Quant au président de la haute autorité, il doit être élu par ses pairs. La légitimité et l’indépendance de l’autorité seraient ainsi mieux assurées.

Sans prétendre dessiner tous les contours précis de cette autorité et sa composition, il me semble que le choix devrait se porter sur une instance collégiale. Il s’agit de mettre en place une autorité de plein exercice, non un simple médiateur symbolique. Les personnes devraient être choisies en tenant compte de leur compétence et de leur expérience, issue de la société civile.

Il nous semble également absolument indispensable que les organisations de lutte contre les discriminations ainsi que les parlementaires soient autorisés à saisir la haute autorité.

Enfin, il est essentiel que la haute autorité puisse d’une part demander des explications à toute personne physique ou morale, publique ou privée, et pas seulement « à toute personne privée », d’autre part exiger des réponses à ses interpellations.

Le recours au droit et à la justice doit être mis en œuvre chaque fois que possible. Malheureusement, il ne saurait constituer un cadre unique de la lutte, car les victimes sont souvent isolées et ne bénéficient pas des appuis nécessaires.

Même si elles parviennent devant les tribunaux, les affaires aboutissent rarement à des condamnations. L’arsenal juridique est difficile à actionner pour des victimes déjà fragilisées, voire terrorisées, objets de pressions...

J’estime donc extrêmement positif que le projet reprenne une idée force de la directive européenne, concernant la « charge de la preuve » : la victime devra simplement établir les faits, à charge pour la partie adverse de prouver que ces faits ne sont pas le fruit d’une discrimination.

Parce qu’il ne s’agit pas de créer une autorité « centralisée » mais une instance capable de répondre au plus près des préoccupations de nos concitoyens, la haute autorité doit disposer de relais au niveau territorial, au minimum régional - mais on pourrait aussi imaginer des délégués locaux ou départementaux, selon les besoins.

Puisque le projet précise que l’autorité dispose de services et peut recruter des agents contractuels, instaurons des délégations régionales.

J’ajoute que, pour nous, les agents doivent être assermentés et composés largement de fonctionnaires détachés des différents corps d’inspection - corps dont la haute autorité doit pouvoir exploiter les compétences.

Ces agents locaux joueront un rôle majeur, non d’information mais de coordination des acteurs de la lutte contre les discriminations. Ils auront une fonction d’assistance aux personnes, un pouvoir d’investigation ; ils transmettront à l’Autorité nationale tous les cas dont ils auront connaissance.

Pour nous, le rapport annuel rendant compte des saisines et des résultats et formulant des recommandations doit être rendu public.

Quant aux procédures, elles doivent être claires et transparentes. Or, si le projet donne aux agents de l’autorité la possibilité de faire des mises en demeure, aucune procédure n’est prévue quant aux suites de celles-ci, en particulier sur le débat contradictoire et les suites administratives éventuelles, en cas de non- respect de la mise en demeure.

Les seules suites envisagées sont la saisine judiciaire, déjà rendue obligatoire, si le cas le justifie, par l’article 40 du Code de procédure pénale.

De plus, rien ne prévoit pas que la victime, ou la personne mise en cause, puisse se faire accompagner d’un conseil, ou représenter.

Enfin, faut-il que les agents de la haute autorité puissent effectuer des investigations sur place sans l’accord préalable des personnes mises en cause ? Il conviendrait de soumettre les investigations inopinées à l’autorisation préalable du procureur, afin de préserver le respect de nos libertés individuelles.

Toute volonté politique se traduit par des moyens.

En l’occurrence, le débat au Sénat n’est pas commencé que nous apprenons déjà que le budget prévu a été réduit à 9 millions d’euros...

M. HYEST, président de la commission des Lois. - Non !

Mme BOUMEDIENE-THIERY. -... sous prétexte d’alignement sur le niveau des dépenses en Belgique ! Comme si nos populations étaient, quantitativement, comparables !

J’ajoute qu’au Royaume-Uni, le budget de l’organisme compétent est de 30 millions d’euros.

Les nobles intentions n’auront duré que le temps d’un affichage ! Pourtant, sans relais locaux recueillant les plaintes et accompagnant les victimes, la haute autorité serait une coquille vide.

La lutte contre les discriminations est la principale voie pour aboutir à l’égalité des droits et des chances à laquelle nous aspirons tous. Mais de quelle égalité parlons-nous ? De l’égalité républicaine, quitte à faire de notre République un rouleau compresseur qui exclut ? Où est l’égalité, quand on ne peut pas travailler ni se loger en raison d’un état de santé ? Quand on refuse d’assurer des personnes en raison de leur séropositivité ? Quand on sélectionne, lors d’un entretien d’embauche, les jeunes à partir de leurs noms ou de leurs adresses ? Quand des millions d’emplois sont réservés aux nationaux ? Quand en raison d’une nationalité, on peut subir une double peine ? Ou quand, ressortissant d’un État tiers, on est exclu d’une citoyenneté active, exclu du droit de vote et de la liberté de circulation ? Où sont les droits des enfants, quand l’école publique produit autant d’échec ?

Où sont nos droits fondamentaux, quand le droit de travailler, de se marier, de vivre en famille, de se soigner ou de s’éduquer sont bafoués quotidiennement ? Des milliers d’exilés sont enfermés dans des camps et la vie des étrangers pèse bien peu dans la guerre que livre l’Europe pour défendre ses frontières !

Il est évident que la naissance de cette haute autorité souligne l’échec de toutes les politiques de lutte contre les injustices et les exclusions...

Nous attendions de ce texte des mesures tangibles, concrètes, car il s’agit de rétablir l’universalité du principe d’égalité entre les citoyens. Or, nous sommes en deçà de toutes les attentes. Il s’agit pourtant de traiter un problème qui est aussi une grave menace pour notre démocratie...

Espérons que la haute autorité ne se réduit pas à « un observatoire des discriminations » qui servirait de masque à une certaine impunité. Nous exprimons ici notre déception et notre vigilance. On ne peut être contre cette création - mais on doit rester très attentif à son contenu ; nous refusons qu’il s’agisse d’une haute autorité pour rien, d’un masque à l’absence de volonté politique !

Face à l’hypocrisie du gouvernement et de la majorité de nos instances, face au manque de souffle et d’ambition qu’aurait nécessité un tel projet, notre abstention est la meilleure des réponses. (Applaudissements à gauche.)

M. ASSOULINE. - Je voudrais élargir le débat. Notre société est malade : le rejet de l’autre devient la règle, les actes racistes et antisémites se répandent, les violences faites aux femmes s’aggravent, l’homophobie a désormais pignon sur rue.

Le rejet d’autrui est aussi vieux que l’humanité ; mais quand il en vient à nous empêcher de vivre ensemble, quand il menace la cohésion sociale, c’est que la situation est grave.

Nous affirmons tous que l’exclusion n’est pas une valeur républicaine ; mais les politiques publiques menées, les choix économiques ou sociétaux, renforcent chaque jour le chacun pour soi et les inégalités sociales et territoriales ; ils bloquent toute mobilité sociale. L’égalité, pour des millions de femmes et d’hommes, n’est pas encore une réalité : elle reste à conquérir et nous devons nous y employer.

La création de la haute autorité prouve que le principe d’égalité ne s’impose pas encore à tous... Il faut sans doute apprendre aux enfants le respect de l’autre, leur apprendre qu’il n’existe pas de races, que les femmes sont les égales des hommes.

Mais toutes les institutions, tous les responsables, l’État, l’administration du plus haut échelon à celui qui est le plus proche du terrain, ainsi que les collectivités locales, les chefs d’entreprises, etc., doivent montrer l’exemple.

Quand une société maintient des discriminations dans les rapports sociaux, elle peut difficilement donner des leçons à ses citoyens. Les actes de responsables constituent l’essentiel de la pédagogie - lorsqu’un enseignant décide de donner un cours d’instruction civique parce qu’il entend quotidiennement des insultes racistes dans sa classe - « sale juif, sale arabe, sale noir » -, il explique que les valeurs d’égalité et de solidarité sont les valeurs fondamentales de notre société républicaine. Mais si les enfants des banlieues les plus pauvres savent que, en ce qui concerne l’emploi, tout semble tracé d’avance et pensent qu’ils ne s’en sortiront pas, il est difficile de leur enseigner que notre société repose sur ces valeurs. Aussi est-ce pour cette raison que nos actes ont une valeur exemplaire. La lutte contre les discriminations est une question fondamentale. L’égalité est l’objectif : sans elle, la liberté n’est plus que le chacun pour soi, et la défense des intérêts de tel ou tel groupe qui minent notre cohésion sociale. Le débat se pervertit lorsque l’on en finit par considérer que, pour les jeunes filles, la liberté consiste à porter le voile, alors qu’il n’y a pas si longtemps, c’était la liberté de l’enlever, l’égalité étant la base du vivre ensemble. La haute autorité représente donc une avancée et on ne peut s’opposer à sa création, mais il faut éviter qu’elle ne devienne la bonne conscience de tout ce qu’on ne fait pas pour empêcher l’exclusion dans notre société ! Si on n’investit pas lourdement en faveur de cette mobilité sociale, grâce à laquelle un enfant d’ouvrier peut devenir professeur, si l’on ne met en place une politique volontariste de lutte contre les discriminations, cette haute autorité ne sera qu’un pansement, nécessaire mais qui ne guérit pas le mal.

Or, elle n’a pas été conçue avec les associations qui combattent et réfléchissent au quotidien. C’est dommage, car elle aurait pu bénéficier d’expériences peu connues qui auraient enrichi ce texte. Ce dernier n’a pas été pensé avec la société civile et cela se sent : nominations venues d’en haut, absence de pluralisme, autant de handicaps pour l’action de cette haute autorité.

Notre groupe s’abstiendra donc, mais participera activement aux débats parlementaires lorsqu’il s’agira d’éducation, de cohésion sociale, d’accès à la culture et à l’emploi. C’est là qu’est le front dans le combat pour réduire les inégalités. (Applaudissements sur les bancs socialistes ainsi que ceux du R.D.S.E.)

Mme OLIN, ministre déléguée. - Ce projet de loi s’appuie fortement sur les travaux de la commission Stasi et j’ai plaisir à saluer la présence de son président, avec lequel j’ai travaillé au sein de la commission sur la laïcité. Certes, ce texte est perfectible, comme je l’ai indiqué en introduction à ce débat. Cependant, je note un consensus sur la nécessité de créer cette haute autorité afin de compléter le travail des associations en matière de prévention et d’aider la justice à dégager des preuves. Comme l’a souhaité M. Seillier, nous devons démasquer les discriminations invisibles dans notre pays. Je veux, rassurer Mme Boumediene-Thiery et M. Assouline : il ne s’agit pas d’une transposition a minima des directives européennes, mais du projet ambitieux qu’a annoncé le Président de la République en octobre 2002. Ce projet comprend, non seulement la création de cette haute autorité, mais également l’accueil des étrangers en France avec l’Agence nationale d’accueil, le contrat d’accueil d’intégration prévu par la loi de programmation pour la cohésion sociale que vous avez examiné il y a quelques jours ou encore les chartes de la diversité des entreprises. Après le principe de laïcité, nous confortons le principe d’égalité en France.

S’agissant de la haute autorité elle- même, je veux indiquer au rapporteur qu’elle devra naturellement établir des liens étroits avec d’autres autorités telles que le défenseur des enfants, la C.A.D.A., la C.N.I.L. ou le médiateur de la République. Cette haute autorité est aujourd’hui nécessaire parce qu’on constate aujourd’hui un manque dans le dispositif. Les discriminations sont très rarement sanctionnées en France. Le gouvernement examinera dans les meilleurs délais la saisine directe du médiateur.

En ce qui concerne la désignation des membres du collège, pour répondre à Mmes Dini et Assassi, nous avons considéré qu’il fallait donner dès l’origine une forte légitimité à la haute autorité, c’est pourquoi nous avons retenu une composition conforme à notre tradition, qui n’a jamais nui à l’indépendance des instances concernées, comme le montre l’exemple du Conseil constitutionnel.

S’agissant du mode de saisine, le gouvernement est ouvert aux amendements de la commission et de la majorité, mais aussi de l’opposition qui vont, il me semble, dans le même sens.

Madame Dini, il y aura bien des délégations territoriales de la haute autorité. Mais cette disposition est de niveau réglementaire. En revanche, il ne pourra s’agir des commissions pour l’égalité des chances (les anciennes Codac), parce que les dernières sont un organe de l’État. Les délégations territoriales de la haute autorité devront être indépendantes.

Le G.I.P. G.E.L.D. sera supprimé afin de ne pas faire double emploi avec la haute autorité qui reprendra son personnel comme son budget. S’agissant du budget, j’ai noté le souci qu’avait chacun des groupes de doter la haute autorité de moyens suffisants. Aujourd’hui, après les derniers votes de l’Assemblée, ce budget s’élève à 10,7 millions d’euros. Monsieur Türk, je fournirai au Sénat, dans le cadre de la discussion budgétaire, le plan de montée en puissance tant en personnel qu’en moyens financiers.

Enfin, si le gouvernement partage l’avis de M. Cambon sur la gratuité du dispositif d’accueil téléphonique - avec 98 % d’appels fantaisistes, le 114 aujourd’hui est ingérable -, un accueil téléphonique et d’orientation à un coût modique indispensable.

En ce qui concerne les missions et le champ de compétences de la haute autorité, je note tout d’abord un consensus. Madame Khiari, la France n’est pas la dernière à transposer la directive européenne puisqu’au moins l’Allemagne, l’Espagne et le Portugal n’ont pas transcrit en totalité les directives 2000/43, 2000/78 et 2002/73.

Mais l’empilement de nos dispositifs actuels est inefficace, je suis d’accord, et c’est pourquoi nous avons repris l’exemple du centre pour l’égalité des chances belge, qui fonctionne efficacement depuis onze ans avec le ministère de la Justice. Il n’y a aucune raison pour que ce dispositif ne soit pas transposable en France, qui a une organisation juridictionnelle comparable.

M. Lecerf comme Mme Assassi ont évoqué les statistiques. Comme le prévoit l’article 14, la HALDE « conduit et coordonne tous travaux d’études et de recherches relevant de sa compétence ». Dans ce cadre, elle devrait engager en liaison avec la C.N.I.L., et les institutions en charge de la statistique publique, mais aussi avec le concours d’experts - y compris internationaux -, une réflexion approfondie sur ce que M. le rapporteur a nommé « l’invisibilité statistique des discriminations ».

S’agissant de l’homophobie et du sexisme, j’ai bien noté vos interrogations sur les amendements déposés hier soir par le gouvernement. Ces amendements tiennent compte des différents avis et observations qui ont été formulés sur le projet de loi initial : les églises et notamment l’église catholique s’inquiétaient de voir tomber sous le coup de la loi pénale des propos défavorables au mariage des homosexuels. Cette inquiétude était également exprimée par les organes de presse au nom de la liberté d’expression. En liant, conformément à l’avis du Conseil d’État du 21 juin 2004, cette incrimination nouvelle aux discriminations pénalement réprimées prévues par le Code pénal, le projet actuel répond à cette inquiétude. Il poursuit donc un double objectif : il facilite la répression des provocations à la discrimination ou à la violence homophobe ou sexiste, apportant ainsi une protection accrue aux victimes particulièrement exposées, d’autre part, il n’interdit pas le débat, la manifestation d’opinion, en limitant le champ de la répression aux provocations à la discrimination pénalement réprimés. Il prend en outre en compte les observations formulées par les mouvements féministes, qui souhaitaient que les diffamations et injures sexistes soient réprimées au même titre que les diffamations et injures homophobes.

Il tient également compte des observations des médias, qui faisaient valoir qu’une prescription d’un an en matière de délit de la loi de 1881 portant sur des faits de provocations, de diffamations ou d’injures déséquilibrait le système pénal au détriment de la liberté de la presse. En la ramenant à trois mois, le projet dans sa rédaction actuelle calque la prescription sur le droit commun des infractions en matière de presse. Cette modification du projet prend en compte les observations du Conseil d’État ainsi que celles de la Commission nationale consultative des droits de l’homme.

Nous avons un but : permettre à la haute autorité d’accompagner effectivement les victimes qui, le plus souvent dépourvues de moyens juridiques et financiers, luttent à armes inégales. Nos travaux vont contribuer à conforter le principe d’égalité dans notre pays.

Je tiens dès maintenant à remercier la commission des Lois et son rapporteur pour le travail remarquable déjà accompli et pour la contribution de ce matin. (Applaudissements à droite et au centre.)

La discussion générale est close.

M. HYEST, président de la commission. - Je rappelle que la commission va se réunir immédiatement pour examiner les derniers amendements à ce texte.

La séance est suspendue à midi quinze.


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